Комплексное лесное хозяйство в зеркале экономики: уроки прошлого и вызовы будущего

История ничему не учит, а только наказывает за незнание уроков.

В. О. Ключевский

Предысторию комплексного лесного хозяйства создала политическая система, навязанная России Октябрьской ре­волюцией 1917 года. Радикальные политические, экономи­ческие и социальные преобразования не обошли стороной лесное хозяйство, которое попало под каток разрушитель­ных административных действий. При этом объектом разру­шения стала не только институциональная и экономическая организация лесного дела, но и непосредственно биология леса как природного воспроизводимого ресурса. Дореволю­ционное лесное хозяйство, осуществляемое по стандартам европейского классического лесоводства в единстве рубок леса, его выращивания и ухода, было разрушено.

В начале 1930-х годов на его развалинах созданы две от­расли под централизованным директивным управлением:

• лесозаготовительная промышленность на базе рубок главного пользования лесом;
• лесное хозяйство с проведением мероприятий по вос­производству, охране и защите лесов.

Двум названным отраслям государство задало разные век­торы и условия развития. Приоритетное развитие получила лесозаготовительная промышленность, вошедшая в приви­легированную категорию отраслей тяжелой промышленно­сти, которые производили средства производства, и удостоен­ная Госпланом СССР присвоения литеры «А»¹.

Для развития лесозаготовок государство держало зе­леный свет на всех направлениях, откуда поступали необ­ходимые производственные ресурсы: эксплуатационные запасы древесины, рабочая сила, капитальные вложения. Государство сняло ограничения на объемы заготовки древесины, наложенные ранее установленными лесовод- ственными требованиями, т. е. на расчетную лесосеку.

Из определения расчетной лесосеки исчезли такие критерии, как оптимальный возраст рубки насаждений и хозяйственная спелость леса.

Для заготовки древесины были открыты все транс­портные леса в европейской части страны, откуда суще­ствовала возможность доставки круглых лесоматериалов по железной дороге или сплавом по рекам к центрам пе­реработки и портам для экспорта.

На малых реках был разрешен молевой сплав дре­весины, несмотря на очевидный ущерб, наносимый рыбному хозяйству и водоохранным функциям лесов. Эффективность лесозаготовок обеспечивалась высокой концентрацией производства при сроках действия лесоза­готовительных предприятий (леспромхозов) в 30-40 лет. При исчерпании запасов древесины в отводимых сырье­вых базах леспромхозы вынужденно перебазировались в другие районы, оставляя недвижимое имущество (до­роги, склады, поселки) истории, а возобновление леса на вырубках на откуп природе^{[1] [2]}.

Используя предоставленные государством политиче­ские и экономические преференции, лесозаготовитель­ная промышленность успешно справилась с выполнени­ем возложенной на нее миссии: внесла большой вклад в индустриализацию страны и восстановление разру­шенного войной народного хозяйства. В 1950 году объе­мы заготовки древесины превысили довоенный уровень (206 млн м^[3]), а в 1960 году вышли на рубеж 369 млн м³, включая 261 млн м³ деловой древесины.

В отношениях с лесозаготовительной промышленно­стью политически и экономически некомфортно чувство­вало лесное хозяйство, пребывая в состоянии отрасли, лишенной собственного дохода и осуществлявшей свою деятельность на базе остаточного бюджетного финанси­рования. В послевоенный период у лесного хозяйства по­явился исторический шанс продемонстрировать государ­ству иные кроме древесины полезности и ценности леса, другими словами, доказать свою народнохозяйственную значимость. Такой шанс предоставил так называемый сталинский план преобразования природы в части созда­ния полезащитного лесоразведения.

К сожалению, по политическим причинам в связи со сменой руководства страны лесному хозяйству отка­зали в возможности внести вклад в продовольственную безопасность страны, и его миссия свелась к проведению лесохозяйственных мероприятий в малолесных районах. Негативные последствия почти 20-летнего (включая во­енные годы) периода централизованного отраслевого управления лесным делом стали очевидны, когда государ­ство воссоздало территориальную организацию управле­ния народным хозяйством на базе совнархозов. После упразднения союзно-республиканского мини­стерства лесной промышленности и республиканских мини­стерств лесного хозяйства подведомственные им предприя­тия (леспромхозы, лесхозы) перешли в непосредственное подчинение местным советам народных депутатов.

Как только исчезли ведомственные барьеры в отноше­ниях между лесной промышленностью и лесным хозяй­ством, очевидным для многих районов стал дефицит хвой­ных пиловочника и балансов как следствие деятельности «кочевых» леспромхозов, переместивших заготовку древе­сины на территории, удаленные от мест ее переработки.

Совместное 7-летнее нахождение предприятий лесоза­готовительной, деревоперерабатывающей промышленно­сти и лесного хозяйства под административной «крышей» совнархозов¹ выявило их «генетическую» предрасполо­женность к объединению на общем созданном природой фундаменте под названием «лес». Именно с совнархозов началась история комплексной организации лесного дела.

В начале 1960-х годов в публичное пространство и в лес­ную политику вводятся ранее не употребляемые терми­ны: «лесопромышленный комплекс» «лесной комплекс», «комплексное лесное хозяйство», «комплексное лесное предприятие», «глубокая переработка древесины».

Все партийные съезды начиная с ХХШ (1966 год) провозглашают генеральной линией развития лесной промышленности и лесного хозяйства комплексное и рациональное использование лесных ресурсов на базе ускоренного развития отраслей по химической и химико­механической переработке древесины.

Движение к поставленной цели началось сразу после ликвидации совнархозов дифференцированно для много- и малолесных районов.

В многолесных районах «примирение» леспромхозов и лесхозов из-за различий в экономической организации производства не произошло, и они возвратились соответ­ственно на места прежней «прописки» в союзное мини­стерство лесной промышленности и республиканское ми­нистерство лесного хозяйства.

По-другому сложилась судьба объединенных лес­промхозов и лесхозов в малолесной зоне: последние при соединении рубок леса с лесным хозяйством перешли под юрисдикцию Министерства лесного хозяйства РСФСР и заложили основу для создания комплексных лесных хозяйств. Драйвером их формирования и развития стала экономика, когда у предприятий в дополнение к бюджет­ным средствам на проведение лесохозяйственных меро­приятий появился так называемый хозрасчетный доход от реализации заготовленной древесины и продукции ее механической переработки (пиломатериалы, тара, щепа и товары народного потребления).

В 1985 году по всей совокупности 1 660 лесохозяй­ственных предприятий (лесхозы, леспромхозы, лесо­комбинаты) Минлесхоза РСФСР доходы от хозрасчетной деятельности составили 2,2 руб. на 1 руб. бюджетных ас­сигнований на лесохозяйственные мероприятия. Достиг­нутые успехи в соединении промышленности и лесного хозяйства сделали Минлесхоз РСФСР лидером в решении политической задачи комплексного рационального ис­пользования лесных ресурсов.

Союзно-республиканское министерство лесной про­мышленности не смогло потерять лидерство в лесном комплексе и остаться в стороне от создания комплексных форм ведения хозяйства в лесах.

Для демонстрации и пропаганды комплексного ис­пользования лесов Минлеспром создал в многолесной зоне несколько опытных леспромхозов, соединивших ле­созаготовки, переработку древесины и лесное хозяйство с их подчинением отраслевым научно-исследовательским институтам.

В соревновании с Минлесхозом РСФСР козырной кар­той стал длительный эксперимент, проводимый Мини­стерством лесной промышленности украинской ССР в трех областях западной украины, где объединенные под «кры­шей» совнархозов лесозаготовки, деревообработка и лесное хозяйство отказались возвращаться под отраслевое управ­ление и превратились в лесокомбинаты с доминирующим положением производств, основанных на выпуске продук­ции конечного потребления (плиты, мебель).

Анализ деятельности западноукраинских комбинатов показал, что своим успехом они обязаны не столько эконо­мической организации, сколько трудовой дисциплине, под­держиваемой избытком местных трудовых ресурсов и за­возом дешевого сырья из многолесных районов РСФСР.

Намерение комплексно и рационально использовать лесные богатства Минлеспром СССР реализовал в гран­диозных проектах освоения лесов на Европейском Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке на базе лесопромышлен­ных комплексов — Братского, Сыктывкарского и усть- Илимского. Старт движения по этому направлению состо­ялся уже в 1962 году с началом строительства Братского лесопромышленного комплекса с объемом переработки сырья на одной площадке 8 млн м^[4].

К сожалению, гигантомания не оправдала надежд: не продуманные административные решения по структуре производимой продукции и очередности ввода в действие производственных мощностей привели к преждевремен­ному истощению сырьевой базы. Никаких попыток со сто­роны государственной власти ввести лесное хозяйство в со­став комплексов не предпринималось, поэтому последние вошли в историю как лесопромышленные, а не лесные^{[5] [6]}.

Приговор всей советской системе управления леса­ми был вынесен постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 10.03.1988 N 342 «О совершенствовании управления лесным хозяйством и лесной промышленности страны».

Вот выдержка из текста приговора: «Серьезным фак­тором, сдерживающим интенсификацию производства в лесном хозяйстве и лесной промышленности, формиро­вание подлинных хозрасчетных отношений и хозяйского отношения к лесным богатствам, является сложившая­ся система управления этими отраслями. Она усилива­ет ведомственный и местнический подходы, способству­ющие потребительскому отношению к лесу. Заготовка леса и его воспроизводство осуществляются разобщенно, не являются органически взаимосвязанным процессом».

За приговором последовали рекомендации, как преодо­леть последствия административных реформ, разрушивших «взаимосвязанный процесс», основанный на единстве рубок леса и его восстановления. Текст рекомендаций достоин его воспроизведения: «Установить, что постоянно действую­щие комплексные предприятия (объединения), создаваемые на базе лесохозяйственных и лесопромышленных предприя­тий (лесхозов, леспромхозов, лесокомбинатов и др.), долж­ны стать основным звеном в лесном хозяйстве и лесной промышленности страны, на которые возлагается выпол­нение всего объема работ по воспроизводству, охране, за­щите лесов, заготовке и переработке древесины.

Предприятия (объединения) на территориях, где осуществляется промышленная заготовка леса, выполняют в представленном им в долгосрочное пользо­вание на условиях аренды лесным фондом весь комплекс лесохозяйственных работ, заготовку и переработку древесины, сбор пищевого технического сырья, несут ответственность за рациональное использование лесов в интересах народного хозяйства и населения.

В районах, где промышленная заготовка леса не осу­ществляется или ведется в незначительных объемах, комплексные лесные предприятия должны осуществ­лять преимущественно лесохозяйственные работы, охрану и защиту лесов, воспроизводство лесного фонда и другую лесопромышленную и лесохозяйственную дея­тельность».

К сожалению, у союзных властей, вовлеченных в мас­штабную перестройку политической системы, не оказа­лось ни воли, ни времени реализовать приведенные выше установки за период, когда существовал Советский Союз^[7]. Правопреемница Советского Союза Российская Федера­ция, сменив политическую и экономическую систему, установила для лесных отраслей другие приоритеты.

Для лесной промышленности такими приоритетами стали:

• приватизация предприятий;
• получение доступа к долгосрочному использованию лесных ресурсов;
• приобретение и освоение экономических свобод, даро­ванных рынком.

В отличие от лесной промышленности лесное хозяйство по разным причинам отказалось от рыночных преобразова­ний, предпочтя государственное администрирование с бюд­жетным финансированием лесохозяйственных работ.

Ни Основы лесного законодательства (1993), ни лесной кодекс 1997 года не сделали попыток перейти к комплекс­ным формам хозяйства в лесах, соединив институцио­нально и экономически лесопромышленную и лесохозяй­ственную деятельность. Движение к комплексным формам ведения хозяйства приобрело различные и даже противо­положные векторы на землях лесного фонда, переданных и не переданных в аренду.

Рыночно ориентированным следует признать осу­ществленное лесным кодексом 2006 года политическое решение возложить ответственность за выполнение лесо­хозяйственных мероприятий (лесовосстановление, уход за лесом) на арендаторов лесных участков. К сожалению, соединение рубок леса с лесохозяйственными работами до сих пор поддерживается исключительно администра­тивными мерами при отсутствии экономической организа­ции, объединяющей интересы государства (арендодатель) и частного бизнеса (арендатор) в воспроизводстве, охране и защите лесов. На практике выполнение арендаторами лесохозяйственных работ за счет дохода от использова­ния лесов превратилось в их обременение, размер которо­го законодательством не регулируется, а, следовательно, создает коррупционные риски.

Для эффективного комплексного ведения хозяйства на лесных землях, переданных в аренду, необходимы сле­дующие условия:

1. Отбор арендаторов лесных участков на базе конкур­са лесных бизнес-планов с обязательствами по воспроиз­водству, охране и защите лесов.
2. законодательное признание лесохозяйственной продукции, в частности отнесение к ней созданных на вырубках молодняков хозяйственно ценных пород в возрас­те перевода их в покрытую лесом площадь.
3. Приемка и оплата органом государственной власти в сфере лесных отношений (арендодателем) лесохозяй­ственной продукции за счет лесного дохода от взимания платежей за пользование лесами, поступающего в бюд­жет субъекта Российской Федерации или в региональный фонд воспроизводства лесов.
4. Введение лесовосстановления в страховой рынок в целях осуществления этой деятельности в прозрачной информационной среде и для «смягчения» последствий природных и техногенных катастроф (лесных пожаров, наводнений и т. п.).

Выполнив названные условия, государственно-частное партнерство способно обеспечить комплексное использо­вание и эффективное воспроизводство лесов на арендо­ванных территориях.

По другому вектору развиваются лесные отношения на лесных землях, не переданных в аренду. На начальном этапе лесной кодекс 2006 года после ликвидации лес­хозов передал регулирование лесного хозяйства рынку (ст. 19): исполнителями лесохозяйственных работ были назначены юридические и физические лица, получившие право участия в торгах в порядке, установленном Феде­ральным законом от 21.07.2005 N 94-Фз «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказа­ние услуг для государственных и муниципальных нужд». В применении к лесохозяйственным мероприятиям этот закон в наибольшей мере продемонстрировал свою «раз­рушительную силу» и предрасположенность к превра­щению коррупционных рисков в финансовые злоупотре­бления. Наиболее показательными в этом плане стали работы по лесовосстановлению, когда избранные на аук­ционах «дешевые» технологии на начальных операциях создания лесных культур оказывали негативное влияние на формирование насаждений в будущем. При этом конт­роль за качеством работ по их годовым результатам был затруднителен, так как последствия «дешевых» техноло­гий проявлялись на более поздних этапах при переводе молодняков в категорию покрытых лесом земель.

Аналогично обстояло дело и с другими мероприятия­ми в области охраны, защиты и воспроизводства лесов. Неутешительные результаты управления лесохозяйствен­ным производством после ликвидации лесхозов явились следствием непрофессионального спровоцированного коррупционными рисками применения рыночных ме­ханизмов органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно это обстоятельство заста­вило законодателей отказаться от регулирования лесных отношений рыночными методами, заменив их государ­ственным администрированием. Миссию лесного адми­нистрирования Федеральный закон от 12.03.2014 N 27-Фз «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и вос­производству лесов» возложил на автономные и бюджет­ные учреждения субъектов Российской Федерации. Этот законодательный акт не воскресил ни прежние советские лесхозы в статусе государственных социалистических предприятий, ни постсоветские лесхозы — федераль­ные государственные учреждения. И те, и другие в от­личие от автономных и бюджетных учреждений владели на основании соответствующих законодательных норм лесным фондом, т. е. имели право на получение собствен­ного дохода от его использования. При отсутствии таких прав у автономных и бюджетных учреждений есть только два источника финансирования лесохозяйственных ра­бот: бюджетные субсидии под государственное задание и доход от продажи древесины от рубок ухода за лесом при запрете ведения рубок главного пользования.

Ни тот, ни другой источник не способны обеспечить рациональное комплексное ведение лесного хозяйства на лесных землях, не переданных в аренду.

Развернуть вектор движения лесных отраслей под го­сударственным управлением в сторону рынка могут только государственные комплексные лесные предприя­тия, где рубки леса и лесное хозяйство соединены биоло­гически, организационно, технологически и экономически. Эффективность развития лесного дела при названной ин­ституциональной организации доказана опытом управления государственными лесами в странах Европейского Союза.

Процесс создания государственных лесных предприя­тий в 1990-х годах начали такие страны, как Австрия, Швеция, Финляндия, а позднее продолжили все восточно­европейские страны, включая прибалтийские государства, где государственный бизнес заменил неэффективную аренду, введенную еще союзным государством.

Опыт названных стран, советских и постсоветских лес­хозов позволяет определить следующие условия, которые требуется создать политическими и законодательными решениями для эффективного управления лесным фон­дом, не переданным в аренду:

1. установление правового статуса государственного лесного предприятия с запретами на его приватизацию и осуществление надзорных функций за своей деятельно­стью и соблюдением лесного законодательства. В Российской Федерации для этой цели потребуется принятие специального федерального закона с учетом специфики объекта управления — лесных земель как при­родного воспроизводимого ресурса.
2. установление правового статуса государственного лесного предприятия с запретами на его приватизацию и осуществление надзорных функций за своей деятельно­стью и соблюдением лесного законодательства. В Российской Федерации для этой цели потребуется принятие специального федерального закона с учетом специфики объекта управления — лесных земель как при­родного воспроизводимого ресурса. Государственному лесному предприятию разрешается получать доход от продажи круглых лесоматериалов, не­древесных ресурсов, включая пищевые, услуг рекреации, лицензий на охоту и рыбную ловлю в водоемах на терри­тории государственных лесов. Государственному пред­приятию запрещается переработка древесины собствен­ной заготовки в любых формах и переделах.
3. Формирование цен круглых лесоматериалов, недре­весных ресурсов и услуг рекреации рынком без какого- либо вмешательства государства в конкуренцию с част­ными предпринимателями, которыми должны быть арендаторы лесных участков и держатели договоров купли-продажи лесных насаждений.
4. Обязательное наличие у государственного предпри­ятия лесного бизнес-плана хозяйственной деятельности^[8], утверждаемого органом государственной власти — учре­дителем предприятия.
5. Финансирование текущих и единовременных затрат на проведение мероприятий, предусмотренных лесным бизнес­планом, за счет дохода от продажи продукции и услуг.
6. Освобождение государственного предприятия от внесения в бюджет платежей за использование лесов (арендной платы и платы по договорам купли-продажи лесных насаждений).
7. Отсутствие или минимальное присутствие в штате государственного предприятия основных производствен­ных рабочих и в составе основного капитала машин и обо­рудования, обеспечивающих выполнение работ по ис­пользованию и воспроизводству лесов. Названные виды деятельности должны выполняться на подрядной (конт­рактной) основе с конкурсным отбором исполнителей.
8. Наличие у предприятия свободы для выбора постав­щиков материальных ресурсов и потребителей продукции и услуг.
9. Наличие у предприятия доступа к бюджетному финан­сированию на условиях конкурса для участия в социально­ориентированных и природоохранных проектах.
10. Взаимодействие предприятия с бюджетом на тех же основаниях, которые установлены для частных пред­принимателей. Предприятие вносит в бюджет дивиденды в виде излишка прибыли при превышении установленной нормы рентабельности.
11. Оценка деятельности предприятия прибылью и вы­полнением мероприятий, установленных лесным бизнес­планом.

Права на учреждение государственных лесных пред­приятий должны быть предоставлены органам госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации при распределении компетенций между федеральным центром и регионами.

Специальным законодательным актом каждый субъ­ект Российской Федерации должен разграничить зоны ответственности за административное и хозяйственное управление лесным фондом частным бизнесом и государ­ством. Только в этом случае государственное лесное пред­приятие получит условия для перспективного развития и гарантии для частных и бюджетных инвестиций.

Для того чтобы государственное предприятие эф­фективно развивалось, в его деятельность должны быть встроены внутрихозяйственные рыночные механизмы, создающие стимул для всех производственных подразде­лений к приему и выполнению заданий лесного бизнес­плана по доходам и затратам.

В качестве индикаторов эффективности деятельно­сти каждого подразделения рекомендуется использовать внутрихозяйственные цены на продукцию или услуги.

В малолесных районах в каждом субъекте Российской Федерации целесообразно создавать одно предприятие (ак­ционерное общество, холдинг) для хозяйственного управ­ления всеми землями лесного фонда, не переведенными в аренду, размещая структурные подразделения на лесных объектах на всей территории исходя из условий экономиче­ской и организационной целесообразности. При этом гра­ницы лесничеств, осуществляющих надзорные функции, не должны ни в какой мере влиять на размещение произ­водственных, транспортных и инфраструктурных объектов под управлением государственного предприятия.

Залогом устойчивого управления лесами в каждом субъекте Российской Федерации должна стать конкурен­ция между государственным и частным бизнесом в об­ласти создания и развития комплексных форм ведения хозяйства в лесах, основанных на соединении рубок леса с его воспроизводством. Именно этот институциональный акт, будучи следствием политического решения, подведет итоги почти вековой истории отношений лесной промыш­ленности и лесного хозяйства, «разведенных» и вынуж­денных вопреки требованиям биологии леса стать конку­рентами в лесном деле. Хотелось бы видеть завершение этой истории к 2030 году.

В 1930 году созданные до революции лесничества были преобразованы в леспромхозы, что положило начало эпо­хе административных преобразований, порою не согласо­ванных не только с законами экономики, но и со здравым смыслом.

^[1]          К тяжелой промышленности были отнесены отрасли по добыче полез­ных ископаемых, металлургия, машиностроение, производство электроэнер­гии, транспорт. Отрасли по переработке древесины вошли во второразрядную категорию легкой промышленности, которая производила товары народного потребления, удостоенную Госпланом СССС присвоения литеры «Б».

^[2]         Такой жизненной философией руководствовались кочевые народы, постоянно меняя места обитания в поисках кормов для домашнего скота. Лесозаготовительные предприятия 1930—1950-х годов справедливо назы­вать «кочевыми» леспромхозами.

^[3] Совнархозы управляли народным хозяйством с 1958 по 1965 год.

^[4]         Приход рыночной экономики изменил судьбу названных выше лесо­промышленных комплексов как в части объемов производства и ассорти­мента выпускаемой продукции, так и в части хозяйственных связей между их структурными подразделениями. Для истории частные хозяева сохрани­ли в названии предприятий советский бренд «ЛПК».

^[5] Рекомендации цК КПСС и СМ СССР были приняты к исполнению в странах Балтии и восточно-европейских странах, где на рыночных усло­виях созданы и успешно работают государственные лесные предприятия на лесных землях, находящихся в государственной собственности.

^[6] Лесной бизнес-план является рыночным инструментом в отличие от государственного задания, регламентирующего деятельность автоном­ных и бюджетных учреждений.