Про підсумки та рекомендації 1 фазы українсько-шведського проекту (Колегія, 2000)

Коллегия, на которой были презентованы результаты работы первого этапа украинско-шведского проекта завершалась в Луцке. На ней впервые публично озвучены предложения по изменению институциональной структуры управления лесной отраслью и порядка финансирования лесного хозяйства. М.П.

Уважаемый Валерий Иванович! Уважаемые Коллеги!

Вступление

Вы знаете, что течение двух лет специалистами Госкомитета и группой иностранных экспертов, при финансовой поддержке Шведского правительства, разрабатывался перспективный план развития лесного сектора Украины. Мне поручено ознакомить Вас с наиболее важными результатами работы.

            В ходе ее выполнения мы:

  • получили независимую оценку состояния лесов и лесного хозяйства Украины, а также рекомендации по решению наших проблем;
  • познакомились с опытом управления и ведения лесного хозяйства во время познавательных поездок в Литву, Латвию, Германию, Польшу и Швецию. В них приняли участие около 40 специалистов ГКЛХ;
  • приобрели опыт работы на международном уровне и завязали контакты со многими коллегами в странах Европы;
  • за шведские деньги не плохо технически оснастили Научно-информационный центр лесоуправления, которым я  временно  руковожу.

Должен отметить, что иностранные эксперты не диктовали  конкретных решений, но и не шли на поводу у украинских специалистов. Свою задачу они видели в том, показать возможные и целесообразные пути развития лесного хозяйства Украины. За нами, а точнее за Вами, остается право согласиться или не согласиться с рекомендациями проекта, а в случае согласия  выбор сроков и  конкретизация вариантов проведения реформ.

Лесная политика

              Стратегия

 Украина принадлежит к семейству европейских государств, приняла общие цели и принципы ведения хозяйства в лесах Европы, в связи с чем стратегические цели ее национальной лесной политики мало отличаются от целей других цивилизованных государств.  Я не буду на них останавливаться. Замечу только, что большинство стран Европы формулируют  лесную политику явно,  в виде отдельного документа, который принимается Парламентом и служит ориентиром при разработке всех иных законов и положений регулирующих лесные отношения. У нас пока такого документа нет. Отдельные положения лесной политики разбросаны по различным законам и программам и часто не увязаны друг с другом. Как следствие, и общество в целом, и наши законодатели, в частности, мало компетентны в вопросах, связанных с лесным хозяйством. Впрочем, сами парламентарии так не считают, и заполняют правовой вакуум разного рода законопроектами и инициативами, которые государству, лесам и лесному хозяйству явно не на пользу. Проект рекомендует ГКЛХ инициировать процесс разработки и принятия лесной политики Украины.

              Переходный период

 Работать, ориентируясь на стратегические цели, и, вообще, эффективно работать не возможно в условиях, когда правовая база и экономический механизм постоянно меняются. Именно поэтому цели переходного периода отличаются от стратегических. Они направлены на формирование стабильных юридических, организационных и экономических условий управления лесами и должны быть достигнуты за относительно короткий промежуток времени (5-10 лет). К числу приоритетов переходного периода следует отнести:

  • Решение проблем собственности на леса и производственные мощности, задействованные в лесном секторе экономики;
  • Достижение оптимальной и стабильной организационной структуры органов  государственного управления и хозяйствования. Эффективное разграничение полномочий государства по управлению и хозяйствованию;
  • Разработка и законодательное закрепление правил, определяющих принципы и нормы ведения лесного хозяйства, обеспечивающих достижение стратегических целей  национальной лесной политики;
  • Обеспечение управляемости процессов, происходящих в лесном секторе экономики.

Проблема собственности

Вопрос собственности – часть лесной политики.  Объектом права собственности в  лесном секторе экономики является лес и производственные мощности, используемые при ведении лесного хозяйства и переработке древесины. 

Анализ сложившейся ситуации и опыта других стран, позволяет с уверенностью предсказать то, что полноценная земельная реформа неизбежно приведет к появлению прослойки частных собственников леса. Необходимо обеспечить юридическую возможность существования в стране частных лесов путем внесения соответствующих поправок в законодательство. Формирование частной собственности целесообразно осуществлять: во-первых,  за счет приватизации обособленных  участков леса и полезащитных лесных полос,  находящихся в пользовании  аграрных предприятий; во-вторых, за счет создания новых лесов на приватизированных землях,  неиспользуемых для ведения сельского хозяйства.  В ходе приватизации целесообразно запретить дробление отдельных лесных массивов.

Многие украинские специалисты считают, что все леса сельскохозяйственных предприятий, в том числе и мелкие лесные участки,  следует передать в ведение ГКЛХ. В этой связи, отметим следующее:

  • государство, как собственник, заинтересовано не в приобретении мелких, разбросанных по территории участков  леса, ведение хозяйства в которых требует значительных бюджетных дотаций, а в избавлении от них;
  • в 90-х годах государство было не в состоянии финансировать хозяйство в лесах аграрных предприятий, на том же уровне, что и предприятий ГКЛХ;
  • государственные службы, до настоящего времени  не смогли обеспечить эффективный контроль за состоянием лесов аграрных предприятий, в том числе из-за их значительной фрагментации и разбросанности.

Другим вопросом, вызывающим разногласия, является возможность существования в составе государственных  лесохозяйственных предприятий мощностей по переработке древесины.  Следует, согласится с тем, что цеха переработки являются перспективными объектами  приватизации. Однако, в случае обеспечения равенства условий развития предприятий разных форм собственности, никаких препятствий для существования и развития рентабельных деревообрабатывающих мощностей в государственном секторе экономики не существует. Развитие деревообрабатывающего сектора страны в целом, требует значительных инвестиций, которые на данном этапе развития Украины, возможны только за счет привлечения  иностранного (и/или криминального???) капитала.

Перспективным направлением уменьшения государственного присутствия в экономике лесного хозяйства, является передача части производственных функций по лесовосстановлению, уходу и лесозаготовкам в государственных лесах частным лицам и фирмам. Опыт многих стран Европы показывает, что использовать частных подрядчиков  значительно более выгодно, чем содержать значительный штат постоянный работников, занятость которых на протяжении года значительно меняется.

                        Разграничение полномочий государства

Роль государства в лесном секторе экономики сводится к выполнению функций нормирования (законотворчества), надзора (контроля), собственника и поддержки.

Выполняя функции нормирования и надзора, государство выступает как субъект высшего, государственного (публичного) права. При ведении хозяйства в своих лесах оно является субъектом частного права и рассматривается наравне со всеми другими субъектами действующими в лесном секторе. Признавая двойственную роль государства, европейские страны выработали  ряд принципов, которые положены в основу формирования государственных институтов. Основные из них:

  • функции государства должны быть разделены между разными организациями. Особенно важно отделение функций нормирования и контроля от функций собственника;
  • действия государственных органов власти должны быть открытыми, понятными и справедливыми;
  • различные государственные органы не должны выполнять одни и теже функции;
  • необходимо стремится к тому, чтобы организации выполняющие функции собственника и поддержки не были зависимы от государственного бюджета и приносили прибыль.

Отличительные особенности Украины, — относительная малолесность и 100% государственная собственность на леса, несколько смягчают требования к разделению функции, но не избавляют от необходимости учета в ходе реорганизации выше перечисленных принципов.

Анализ современной ситуации показывает (рис.1), что:

  • Выполнение функции надзора (государственного контроля) многократно дублируется;
  • В рамках ГКЛХ и его предприятий совмещено выполнение функций надзора и функций собственника;
  • Функции собственника распределены между местными органами власти разного уровня (от сельского до областного Совета); постоянными пользователями леса, наибольшая доля которых относится к предприятиям ГКЛХ и аграрным предприятиям; центральными государственными органами исполнительной власти,  входящими в состав Кабинета Министров Украины. При этом :
  • Органам местной власти даны основные полномочия по распоряжению лесами: они передают их в постоянное или временное пользование; распределяют участки леса, отведенные в главную рубку, в том числе сдают их в аренду; принимают решения о стратегии реализации древесины и лесопродукции на территории области; получают часть лесного дохода.  Полномочия местных советов разного уровня действуют в границах их территорий и поэтому распылены;
  • Органы Министерства экологии и природных ресурсов природы выполняют распорядительные функции, имея эксклюзивное право разрешать или запрещать проведение сплошных санитарных и лесовосстановительных рубок;
  • Кабинет Министров по представлению Министерства экономики утверждает цену  леса  на корню, размер которой значимо влияет с одной стороны на доходы бюджета, а с другой на себестоимость лесозаготовок и рентабельность рубок;
  • Постоянные пользователи, в том числе гослесхозы, имеют право собственности на древесину заготавливаемую при главном пользовании и  доход от ее реализации. В системе ГКЛХ  органы управления и хозяйствования областного и государственного уровня юридически лишены права собственности, но фактически значимо влияют на процесс реализации древесины предприятиями и направление использования полученных средств.

Анализ показывает, что существующая в Украине система распределения государственных функций в области лесных отношений  сформирована на основе взаимоисключающих положений социалистической и рыночной систем управления. По мере углубления рыночных преобразований в стране ее противоречивость  становится все более очевидной. Однако процесс осознания объективной необходимости кардинальных перемен еще не завершен.

 Сходные проблемы имеют однотипные решения,  поэтому исходя из опыта стран с переходной экономикой, более продвинутых  на пути к демократии и рынку (Польша, Чехия, Венгрия, Латвия, Эстония, Литва и др.) можно предсказать, два принципиальных   изменения роли государства в лесном секторе Украины, которые  должны произойти  в ходе дальнейшего реформирования.

Во-первых, должны быть осознаны и явно определены экономические интересы государства, как лесного собственника. Они сводятся к увеличению стоимости леса (собственности)  и  получению прибыли от его использования там, где это возможно.  Функции собственника следует делегировать самостоятельной хозяйственной структуре (предприятию, компании, акционерному обществу с 100% государственным капиталом) наделив ее всеми полномочиями собственника и полной ответственностью за результаты деятельности. Ситуация, в которой в одном лесу распоряжаются и хозяйствуют разные субъекты, противоречит принципам рыночной экономики и препятствует экономически эффективному ведению хозяйства. Не рационально распределять полномочия одного собственника (государства) между сотнями и тысячами хозяйственных субъектов (гослесхозы, органы местного самоуправления), ресурсы каждого из которых весьма ограничены. Они должны быть максимально централизованы. Только в этом случае можно обеспечить динамичное экономическое развитие, которое требует заключения крупных торговых договоров, приобретения высокопроизводительной и дорогой техники, укрупнения первичных хозяйственных структур. Руководитель государственной хозяйственной организации должен иметь больше полномочий по распоряжению собственностью, чем руководители областных филиалов. Полномочия последних, в свою очередь, должны быть больше, чем полномочия руководителей первичных структурных единиц (лесхозов). Государственное лесное предприятие должно быть, по возможности,  не зависимым от бюджета и рентабельным.

Во-вторых,  структуры, выполняющая  функции нормирования и контроля должна быть полностью освобожденная от хозяйственных функций. Необходимо   избавится от дублирования функций государственного контроля.

Украине присущи специфические особенности, которые необходимо учитывать при распределении полномочий государства в лесном секторе.  К ним относятся:

  • Передача значительной части функций по распоряжению государственными лесами местным органам самоуправления;
  • Многолетние традиции интегрированного выполнения всех государственных функций в рамках одного ведомства;
  • Значительная доля  лесов, рентабельное ведение хозяйства в которых объективно не возможно (леса Степного региона, заповедников и других особо охраняемых объектов).

Безусловно,  местные органы самоуправления  могут иметь собственные леса и вести хозяйство в них.  Земли Германии, провинции Канады, штаты Америки, муниципалитеты многих стран имеют  собственные леса и региональные органы управления ими. Однако они не имеют права распоряжаться на своей территории частными лесами,  также как и лесами, находящимися в обще государственной  собственности.  Как уже отмечалось, предприятия реализующее интересы всего государства, как собственника леса, являются субъектом частного права, а следовательно вмешательство в их хозяйственную деятельность противоречит фундаментальным принципам рыночной экономики.  На Украине эти принципы не соблюдаются. Органы местного  самоуправления распределяют спелые участки леса государственных предприятий между лесопользователями, инициируют процесс дробления предприятий в соответствии с административными границами районов, вводят запретительные меры на торговлю древесиной. Достижение  рентабельности государственных предприятий при таких условиях хозяйствования мало вероятно(что наглядно иллюстрирует пример карпатского региона).

Существует три  варианта выхода из сложившейся ситуации:

  • признать леса страны ресурсом  регионального значения и передать функции государства, как собственника,  предприятиям подконтрольным органам исполнительной власти областного уровня;
  • признать все государственные леса  ресурсом  национального значения и обеспечить централизованное управление и ведение хозяйства в них;
  • разделить государственные леса на леса национального и местного значения. При этом функции собственника в лесах национального значения должны быть централизованы, а в лесах местного значения переданы на областной уровень.

 В условиях в целом малолесной Украины второй и третий варианты значительно более предпочтительны, чем первый.

            В Украине очень глубоки традиции совмещения значительной части всех государственных функций  в рамках одного органа управления и хозяйствования.  Этот факт следует учитывать при проведении реформ. Процесс реформирования и последующего развития будет менее трудным, если сохранить единый орган управления лесами страны, в подчинении которого должны находится две (как минимум) крупных и независимых друг от друга структуры. Одна ориентированная на выполнение функций нормирования, надзора и поддержки, а другая функций собственника.

Одним из главных препятствий на пути  к достижению рентабельности лесного хозяйства в целом, являются леса, эксплуатация которых законодательно запрещена или значительно ограничена. Основная часть их произрастает в малолесных регионах страны и  выполняет важные защитные и экологические функции. Ведение хозяйства в насаждениях данной категории требует значительных затрат и практически не дает дохода.  В контексте предлагаемой схемы реформирования, функции государства, как собственника этих лесов могут быть переданы единой централизованной хозяйственной структуре или  возложены на самостоятельное государственное предприятие. В обеих случаях, ведение хозяйства в данных насаждениях предполагает целевые бюджетные дотации.

              Структура управления и хозяйствования

Процесс реформирования организационной структуры государственных органов управления и хозяйствования в лесном секторе стран с переходной экономикой включает пять, более или менее выраженных этапов.

  1. Первая реорганизация. Происходит вскоре после получения суверенитета или выхода страны  из социалистического лагеря. Как правило,  она не достаточно продумана, в связи с отсутствием опыта  рыночной экономики и времени для обоснования решений. В некоторых странах в ходе первого этапа проходит несколько реорганизаций, однако, все они носят косметический характер и принципиально не меняют распределение государственных функций;
  2. Проявление недостатков действующей организационной системы (2-5 лет);
  3. Осознание необходимости кардинальных перемен и выработка плана действий (2-5 лет );
  4. Вторая реорганизация;
  5. Поддержка процесса реформ.

Страны, прошедшие период второй реорганизации пришли к различающимся в деталях, но принципиально схожим решениям:

  • В Эстонии созданы Государственный департамент леса (функции нормирования, надзора и частично поддержки) и государственное лесохозяйственное предприятие (функции собственника). Деревообработка приватизирована;
  • В Латвии  созданы лесной сектор при Министерстве земледелия (функция нормирования), Государственная лесная служба (функции надзора и частично поддержки) и государственное акционерное общество (функция собственности). Деревообработка приватизирована;
  • В Чешской республике имеется департамент леса в составе Министерства сельского хозяйства (нормирование), государственная лесная служба (надзор и частично поддержка) и государственное лесное предприятие (функции собственника). Значительную часть лесохозяйственных работ и работ по переработке заготовленной древесины в государственных лесах выполняют частные подрядчики;
  • В Венгрии действует лесной департамент при Министерстве сельского хозяйства  (функция нормирования), Государственная лесная служба (функции надзора и частично поддержки) и государственные акционерные лесопромышленные компании (функции собственника). Деревообработка интегрирована с ведением хозяйства в государственных лесах;
  • В Польше  государственные леса находятся в собственности Государственного Казначейства. Ведение лесного хозяйства в них осуществляется Государственным лесным предприятием включающем Генеральную дирекцию, 17 региональных дирекций и более 400 лесных районов. Деревообработка приватизирована. Функции государственного контроля возложены на Министерство охраны окружающей среды, природных ресурсов и лесного хозяйства.

Характерно, что процесс разграничения функций государства между различными структурами в последнее десятилетие активизироваля и во многих странах с развитой рыночной экономикой. К примеру,  отделение функций государственного управление от хозяйственных   произошло в Великобритании, Ирландии, некоторых землях Германии. В большинстве много лесных европейских государств (Швеция, Финляндия, Австрия) подобное разграничение существует уже давно.

Украина в настоящее время находится на третьем этапе процесса институционального строительства, который, видимо, еще продлится 1-2 года.  Дело в том, что переход к этапу второй реорганизации возможен только после принципиального пересмотра положений лесного законодательства страны, которое фиксирует существующее распределение государственных функций между субъектами права.

Исходя из целей реформирования и принципов разделения государственных  функции в условиях рыночной экономики проект,  предлагает следующий вариант распределения функциональных обязанностей  между государственными структурами (рис.2):

  • Выполнение всех функций государства в сфере лесных отношений курируется ГКЛХ, действующем на правах министерства;
  • Функция нормирования выполняется  лесным департаментом (отделом) в составе ГКЛХ;
  • Функция надзора закрепляется за Государственной лесной службой (ГЛС), представляющей государственное учреждение, действующие под  общим управлением ГКЛХ;
  • Функции общего (генерального, государственного) контроля, за  состоянием лесов и соблюдением норм экологического законодательства, следует сохранить за инспекцией Министерства охраны окружающей среды. Оно же должно утверждать планы  ведения хозяйства в особо охраняемых лесах;
  • Функция поддержки частично реализуется лесным департаментом и лесной службой, а частично делегируется другим государственным и частным институтам;
  • Функция собственности на государственные леса в Полесье, Карпатах, Лесостепи передается экономически самостоятельной Государственной лесной компании (ГЛК), подотчетной в результатах своей деятельности ГКЛХ. Формой организации компании  может быть акционерной. В этом случае ГКЛХ является держателем всех 100% акций;
  • Функция собственности на государственные леса в Степи и Крыму, а также в заповедниках других регионов делегируется Государственному управлению особо охраняемыми лесами (ГУООЛ), финансируемому в основном из государственного бюджета, через ГКЛХ.
  • ГКЛХ должен сохранить рычаги влияния на деятельность ГЛК: назначение генерального директора (совета директоров), определение задач по выходу продукции, заключение договоров на работы, заказанные и субсидируемые государством. Естественно, тоже  верно и по отношению к ГЛС и ГУООЛ.

Основной функцией государственной лесной службы и ее региональных (областных) представительств является надзор за соблюдением лесного и охотничьего законодательства в лесах страны. Кроме того, ей целесообразно делегировать часть функций поддержки, таких как инвентаризация лесов и мониторинг, координация и частичное выполнение работ по охране и защите лесов, научные исследования (частично), среднетехническое образование и других.

              Совершенствование законодательства

Очевидно, что в рамках существующего законодательства предлагаемые изменения не возможны. Структура и содержание современного лесного законодательства Украины в значительной мере базируется на советских юридических нормах эры планово-административной экономики, когда в отсутствии рынка единственным инструментом, направляющим экономику, был поток нормативов и инструкций. Его надо кардинально менять. Основная цель изменений, — создание целостного, не противоречивого лесного законодательства обеспечивающее устойчивое, неистощительное управления лесами Украины при соблюдении равных прав, неприкосновенности собственности, независимости экономической деятельности и равных обязательств со стороны всех владельцев и пользователей леса. В настоящее время  начался процесс пересмотра основных законов страны, принятых  в первой половине 90-х годов. В этой связи, безусловно, потребуется внесение корректив в лесное законодательство. Однако, приведения лесных законов в соответствие с законами более высокого ранга не достаточно для обеспечения правовой базы развития лесного сектора. Необходимо кардинальное изменение лесного законодательства в ходе которого целесообразно придерживаться следующих общих положений:

  • разработать и узаконить Национальную лесную политику страны;
  • активно участвовать в процессе пересмотра законов, влияющих на лесное законодательство;
  • сохранить привычную схему построения лесного законодательства, базирующуюся на Лесном Кодексе и комплексе     развивающих     его подзаконных актов;
  • резко сократить число правил, нормативов и инструкций, в целом значительно снизив уровень  детализации лесного законодательства. Исключить положения, которые диктуют собственнику хозяйственные решения, принятие которых на практике требует всесторонней оценки текущей ситуации и должно быть прерогативой собственника;
  • привести терминологию лесного законодательства в соответствие с международными требованиями и юридической терминологий, используемой в гражданском праве ;
  • устранить из ЛК  устаревшие положения, а также все подробности, которые без ущерба для  дела  могут  быть  изложены  в инструктивных документах; 
  • учесть при разработке законов и подзаконных актов принципы ведения лесного хозяйства, изложенные в международных соглашениях, подписанных Украиной.

Вышеизложенное, касается формы и структуры лесного законодательства, лишь косвенно задевая   его содержание. Кардинальное изменение последнего,- во всех отношениях значительно более ответственная и сложная задача. Проект предлагает ряд принципиальных изменений, которые касаются:

  1. Понятия леса и лесного фонда (линейные посадки предлагается считать не лесом, а «другой древесно-кустарниковой растительностью»);
  2. Собственности на леса;
  3. Распределения функции государства по управлению и хозяйствованию;
  4. Изменения системы деления лесов на группы и категории;
  5. … некоторых других вопросов

Мы считаем, что новое лесное законодательство надо принимать единовременно, -пакетом. Ситуацию, когда основные правила и инструкции принимаются через 2-4 года после Лесного Кодекса мы уже проходили. Наступать на те же грабли не стоит.

   

            Экономика

                        Ситуация в стране

Экономический  блок  вопросов начнем  с краткого анализа общей ситуации в стране.

Экономическая ситуация в Украине (1999 год)

-(минус)

  • Спад  валового национального продукта – 0.4%
  • Дефицит бюджета – 1.5%
  • Рост внешнего государственного долга – 1 млрд.$  или 8.8%
  • Рост задолженности по внутреннему займу  на 3.2%
  • Рост денежной массы – 40.5%
  • Падение курса гривны с 3.4 до 5.2 гривен за $
  • Официальный уровень безработицы вырос до 4.3%
  • Реальные доходы населения уменьшились на 1.9%
  • Около 50% всех предприятий убыточно

+ (плюс)

  • Рост промышленного производства – 4.3%
  • Рост инвестиций в основной капитал – 2.9%
  • Улучшение внешнеторгового баланса  — + 1.2 млрд. $

  Не удивительно, что в кризисной ситуации, правительство проводит ревизию всех своих ресурсов и то и дело вспоминает о лесах, лесном хозяйстве и лесной промышленности.

Экономические результаты деятельности ГКЛХ

 Результаты экономической деятельности лесного хозяйства в целом лучше, чем  по другим отраслям.

Некоторые результаты деятельности ГКЛХ за 1999 год

Источники покрытия затрат:

  •             Бюджет –                               68.05 млн.грн.
  •             Собственные средства –      286.3 млн.грн.
  • Платежи в бюджет:
  •             Налоги –                    149.0 млн.грн
  •             Лесной доход –         33 млн.грн
  • Объем реализации –               490 млн.грн
  • Доля бартера   —                      39% 
  • Средняя заработная плата —   136  грн.

Однако, признать их удовлетворительными нельзя. Крайне низким остается средний уровень заработной платы. Постоянно уменьшается реальный объем финансирования отрасли. Предельно малы инвестиции, направляемые на техническое перевооружение,  развитие инфраструктуры, улучшение качества лесов. Уровень ведения лесного хозяйства заметно снизился. Собственно плата за ресурсы, лесной доход, не покрывает затрат бюджета.

В разрезе регионов, областей и предприятий экономическая эффективность хозяйственной деятельности сильно различается (рис.3).  В Полесье и Лесостепи уже сейчас практически достигнут баланс между расходами и доходами бюджета. В Степи и Крыму доходов практически нет и быть не может. В Карпатах расходы бюджета в три раза больше платы за ресурсы, что только подчеркивает проблемы данного региона. Ведь еще 10 лет назад экономические показатели карпатских областей были самыми высокими в стране.

         Реальные и потенциальные доходы лесного хозяйства

Основным источником дохода  предприятий является торговля древесиной в круглом виде и продуктами ее переработки.  Информация о потоках древесины в Украине отрывочна и не всегда однозначна. Однако мы попытались, хотя бы ориентировочно, составить баланс использования украинской древесины ( рис.4.). Следует подчеркнуть, что лесное хозяйство и деревообработка, – немногие виды деятельности, имеющие в Украине положительное соотношение между экспортом и импортом.

Наиболее эффективным и быстрым путем улучшения экономической ситуации является повышение доли государственного сектора в экспортной торговле круглым лесом.

Для справки

В объеме экспорта круглого леса, доля предприятий  ГКЛХ, которые своими силами заготовили более 70% общего объема древесины, составила 34%. Анализ территориальных закономерностей экспортной торговли показывает (рис.5), что успехи частного бизнеса определяются его преимуществом в экспорте круглого леса из:

  • приграничных областей западной части страны (39.1% общего объема продаж). Это результат распоряжения лесосечным фондом местной власти;
  • столицы Украины города Киева (12.4%)
  • областей, имеющих  портовые города на побережье Черного моря (6.5%)/И Киев и портовые города юга торгуют привозным лесом /

Основными покупателями круглого  леса являются фирмы Словакии (16,2%), Турции (11,7%), Польши (11,4%) и Австрии (8.8%). Существуют явные различия в ориентации экспорта между предприятиями ГКЛХ и другими украинскими экспортерами. Государственные предприятия занимают лидирующее положение по поставкам на рынки Австрии, Германии, Болгарии, частные доминируют  на рынках  Турции, Чехии и Венгрии. Значительная часть фирм покупающих украинскую древесину перепродает ее в третьи страны и (или) другим фирмам. Доля реэкспорта  в 1998 –1999 годах составляла более 20% от общего объема экспортных продаж.  

Экспортный рынок круглого леса  динамично развивается. В 1999 году (по отношению к 1998 году)  выросли объемы продаж украинской древесины в Словакию (почти в два раза) и Польшу (на 50%), одновременно сократились поставки в Болгарию (на 45%), Беларусь (20%) и Турцию (8%). Для предприятий системы ГКЛХ эти изменения еще более значительны.

Основной объем валютных поступлений (более 70%) обеспечивает торговля пиловочником. Маломерная и низкокачественная древесина продается значительно хуже. Характерно, что доля выручки от продажи технологического сырья, балансов и строительного леса в 1999 году уменьшилась. Наблюдаются существенные различия в
структуре  экспорта государственных и частных предприятий. Если гослесхозы экспортируют достаточно широкий спектр сортиментов ( более 40% объема – техсырье, балансы и стройлес), то частные поставщики специализируются на продаже пиловочника(около 90% общего объема продаж). В этой связи цена обезличенного кубометра продаваемого частными предприятиями  заметно выше.

 Оценивая ситуацию в целом, следует признать, что лесные рынки Украины, как внутренний, так и внешние находятся в стадии формирования. На этом этапе торговля лесопродукцией имеет ряд особенностей, которые в целом снижают ее экономическую эффективность:

  • Как на внешнем, так и на внутреннем рынке спрос на низкокачественную и маломерную древесину (технологическое сырье, балансы, пиловочник 3 сорта и т.п) значительно ниже, чем имеющиеся возможности ее заготовки и продажи;
  • Украинские продавцы древесины  представлены предприятиями, которые в состоянии предложить относительно не большие объемы продукции. Это затрудняет или исключает контакт с крупными западными кампаниями, заинтересованными в больших и постоянных поставках. Отсутствие крупных продавцов, прежде всего,  ухудшает возможности торговли древесиной, используемой для глубокой переработки в целлюлозно-бумажной и плитной промышленности. Шведы утверждают, что торгуя пиловочником, можно возместить затраты на лесное хозяйства. Однако, всю прибыль дает реализация балансов и техсырья;
  • Украинские продавцы не имеют опыта торговли, плохо знают конъюнктуру, требования и традиции западных рынков. Стандарты действующие в Украине не соответствуют западным;
  • На экспортном рынке  украинской лесопродукции, как со стороны продавцов, так и со стороны покупателей, велика доля посредников. Этому способствует значительная разница между внутренними и экспортными ценами, а также   сложные  для  западного покупателя условия  торговли;
  • Отсутствуют или слабо развиты аналитические и информационные службы, анализирующие состояние рынка лесопродукции, которые являются обязательным элементом цивилизованного рынка. По сути, информация об экспортной торговле фрагментарна и мало доступна, а о внутреннем рынке отсутствует.

К повышению эффективности собственно лесохозяйственного производства приведет и нормализация торговли круглым лесом на внутреннем рынке. Это длительный процесс начинать который следует с обеспечения (в соответствии с Конституцией Украины) равных условий приобретения древесины всем покупателям, в том числе и собственным цехам переработки. Дотирование перерабатывающих цехов за счет государственного лесного хозяйства  не допустимо (противозаконно).

Основные пути увеличения доходов, извлекаемых при торговле древесиной хорошо известны. В их числе надо отметить:

  • маркетинг (позволяет выбрать лучших и стабильных покупателей, уменьшить число посредников);
  • совершенствование форм торговли (аукционы, продажи у дороги, дифференцированный подход к покупателям в зависимости от размера и стабильности покупок);
  • переход на европейские стандарты;
  • специализированное обучение торговле лесом.

              Изменения в структуре управления и  экономика

Предлагаемые изменения  в структуре управления ведут к изменениям в системе финансирования отрасли. Основные из них  (рис.6):

  • отказ от бюджетного финансирования лесного хозяйства Карпат, Полесья и Лесостепи;
  • делегирование ГКЛХ функций сбора платы за лесные ресурсы. Лесной доход  аккумулируется в централизованном фонде и направляется исключительно на нужды лесного хозяйства;
  • целевое бюджетное финансирование направляется на нужды ведения лесного хозяйства  в особо охраняемых лесах (Степь, Крым), лесоразведение, инвентаризацию, частично науку и образование. 

Подобные системы успешно работают в Польше, Литве и других странах.

 По нашим прогнозам, укрупнение государственной собственности на леса (создание лесной государственной компании):

  • улучшит возможности торговли (сбыт индустриальной и высококачественной древесины, крупные и стабильные покупатели);

улучшит возможности использования имеющихся мощностей переработки;

  • создаст условия для инвестиций в техническое перевооружение и инфраструктуру;
  • даст возможность поддержать предприятия, реализующие функцию поддержки (наука, инвентаризация, проектирование, образование, защита леса);
  • обеспечит хорошие условия для совершенствования системы учета лесопродукции, бухгалтерского учета, экономического анализа и планирования, а также борьбы с воровством.

Отказ от бюджетного финансирования компании, передача функций сбора платы за ресурсы ГКЛХ:

  • позволит эффективно и оперативно реагировать на изменение ситуации на рынке. (Минэкономики делать это не в состоянии);
  • ликвидирует встречные денежные потоки;
  • позволит выровнять условия хозяйствования и повысить уровень мотивации работников в системе государственного лесного хозяйства;
  • обеспечит рост инвестиций в лесное хозяйство.

Необходимо обратить особое внимание на пути повышения экономической эффективности лесного хозяйство, связанные с повышением производительности труда и снижением численности работников. Среди них:

  • развитие системы выполнения работ по контрактам;
  • укрупнение производственных единиц;
  • уменьшение числа иерархических уровней (мастера, лесники);
  • создание стимулов

.

            Ресурсный потенциал страны

И политические, и экономические перспективы лесного сектора экономики во многом определяются  лесоресурсным потенциалом страны и эффективностью его использования.

В рамках проекта мы оценили ресурсный потенциал Украины по европейским методикам и просчитали возможные объемы лесопользования.

Оказалось, что по размерам  заготовки древесины на гектар лесной площади и проценту использования прироста  Украина занимает одно из последних мест в Европе. Мы используем, даже не треть, а лишь четверть прироста украинских лесов (рис.7). Ничего хорошего в этом нет. Леса Украины стареют, и качество и стоимость снижается, неуклонно возрастает доля насаждений, которые перешли в стадию падения прироста. Проведены предварительные расчеты, позволяющие ориентировочно оценить возможные объемы заготовки древесины в ходе главных рубок по Украине в целом и отдельным лесорастительным зонам при различной стратегии лесопользования.     Расчеты проводились отдельно для лесов включенных в эксплуатацию и исключенных из нее. Использовалась модель для сценарного моделирования разработанная  Шведским институтом сельскохозяйственных наук.

Расчеты проведены в двух вариантах. Первый

был ориентирован на использование действующих возрастов рубок. Во втором, возраста рубок сосны, ели, ольхи, березы уменьшены на 10 лет от существующего уровня. Для насаждений дуба высшей производительности (1 и более высокие классы бонитета) во всех лесах принят минимальный возраст рубки –160 лет. Минимальный возраст рубки дубовых древостоев порослевого происхождения 2 и 3 классов бонитета уменьшен на 20, естественного семенного и искусственного происхождения на 10  лет. Подобный подход использовался и для бука. Результаты расчетов для эксплуатационных лесов ГКЛХ в целом приведены на рисунке 8. Их анализ позволяет придти к следующим выводом:

  1. Последствия реализации стратегии лесопользования, основанной на принятых в Украине возрастах рубок (вариант 1) будут проявляться в следующем:
    1. Возможный размер главного пользования в эксплуатационных лесах в течении 60 лет будет оставаться на уровне 6.5 млн.кбм. В этот период будет наблюдаться увеличение наличного запаса (ориентировочно на 200 млн.кбм за 60 лет) и прогрессирующее старение древостоев;
    1. Через 60-70 лет более трети эксплуатационных лесов будет иметь возраст от 80 до 120 лет, что приведет к значительному падению общего прироста;
    1. Через 60 лет объем лесопользования в эксплуатационных лесах увеличится в два раза и продолжит расти достигнув максимума, — около 20 млн.кбм в год к концу 100-летнего периода прогноза;
    1. В последние 30-40 лет прогнозируемого периода уменьшится наличный запас древостоев, заметно увеличится площадь лесов, возраст которых преевышает 120 лет и площадь молодняков (возраст до 40 лет).Доля средневозрастных (40-80 лет) древостоев к концу периода достигнет минимума;
    1. Закономерности динамики лесов исключенных из эксплуатации в целом аналогичны, но проявляются более рельефно. Прогнозируемый объем лесопользования здесь увеличится более чем в 4 раза и достигнет к концу периода 9 млн.кбм в год. Через 70 лет доля лесов старше 80 лет превысит 50% (1 млн.га, в том числе 200 тыс.га будут занимать древостои старше 120 лет)
  2. Последствие стратегии лесопользования, базирующейся на скорректированных возрастах рубок (вариант 2), сводятся к следующему:
    1. Объем главного пользования в эксплуатационных лесах будет постоянным, — около 12 млн.кбм в год  на протяжении всего периода прогноза. Общие запасы древостоев к концу периода незначительно возрастут, а возрастная структура лесов станет более равномерной;
    1. Закономерности динамики лесов исключенных из эксплуатации в целом аналогичны. Прогнозируемый объем лесопользование здесь превысит 4.5 млн.кбм  и концу периода достигнет 7 млн. кбм в год. Возрастная структура лесов уже через 60-70 лет станет равномерной;
  3. Сравнение  вариантов лесопользования  показывает, что вариант 2 обеспечивает получение значительно лучших результатов, в частности обеспечивает больший объем и равномерность лесопользования, приводит к выравниванию возрастной структуры лесов, позволяет более планомерно вести лесное хозяйство в целом.

Результаты расчетов по лесорастительным зонам  подтверждают сделанные выводы и подчеркивают наиболее острые проблемы конкретных регионов. Цель проведенных расчетов заключается не в получении точных цифр, а в выявлении тенденций развития и проблем требующих решения. Прогноз однозначно свидетельствуют о том, что Украина имеет значительные потенциальные резервы для увеличения лесопользования и правительству стоит повернуться лицом к лесному сектору экономики. Озвучивая информацию о значительных резервах украинских лесов, следует  учитывать что:

  • во-первых, в настоящее время эти резервы не востребованы из-за отсутствия платежеспособного спроса на древесину;
  • во-вторых, значительная их часть не может быть заготовлена по объективным причинам, среди которых главные, — отсутствие дорог и лесозаготовительных мощностей;

в-третьих, значительная часть ресурсов законодательно исключена из пользования.

Следует отдавать себе отчет в том, что единовременное изменение стратегии лесопользования не возможно. Для этого не достаточно пересчитать расчетные лесосеки по измененным правилам. Необходимо сформировать платежеспособный спрос на весь спектр имеющейся древесины, инвестировать крупные средства в развитие лесной инфраструктуры и техническое перевооружение лесозаготовок, законодательно и нормативно обеспечить возможность реализации новой стратегии на государственном и региональном уровне.

Подводя итог, хочу подчеркнуть простую мысль. Ответственность за леса Украины лежит на Вас. И именно Вы должны оценить ситуацию и решить то ли мы идем на проведение кардинальных реформ, то ли продолжаем латать «тришкин кафтан » нашей СИСТЕМЫ.

Похожие записи

Добавить комментарий