Селянські ліси: сучасні проблеми в дзеркалі реформи земельних відносин

Ниже две статьи, написанные в соавторстве Виталием Сторожуком и Михаилом Попковым в которых рассмотрена история формирования колхозных и совхозных лесов, проанализированы правовые основы управления ими, систематизированы проблемы требующие решения. Работы написанные в 2005-2006 годах, могут представлять интерес в настоящее время в контексте подготовки земельной реформы и определения дальнейшей судьбы лесов, оставшихся в пользовании предприятий, не входящих в систему Гослесагентства Украины

Як особлива категорія, селянські ліси на території України виникли наприкінці ХІХ століття. У 20-х роках минулого століття радянська влада передала в „постійне й даремне користування селянської трудової людности» близько 1,6 млн. десятин колишніх приватних і повітових лісів – до 40% всього лісового фонду. В післявоєнні роки, після остаточного становлення території України, площа селянських лісів зросла до 2,7 млн. га, проте їх частка в загальній площі знизилася до 26%. При тому, що селянські ліси представлені переважно дрібноконтурними ділянками, що розкидані серед сільськогосподарських угідь, вони відіграють важливе агролісомеліоративне значення, є ефективним природним засобом підвищення врожайності сільськогосподарських культур та збереження аграрних ландшафтів. 

Сучасна реформа земельних відносин, рушієм якої стали Укази попереднього Президента, залишила поза увагою долю селянських лісів. Навіть протягом останніх років, держава не змогла ні розробити цілісну програму розвитку різних форм власності на ліси, ні законодавчо врегулювати низку нагальних проблем.

Якщо звернутися до процесів, що відбулися з аграрними лісами з часу ухвалення нового Земельного кодексу, то найголовніший висновок, який можна зробити сьогодні, — „громадська” реституція  лісів в Україні не відбулася. Як це не дивно, але статус аграрних лісів протягом земельної реформи не змінився. Ці ліси так і зосталися державними, а очікуваний перехід земель лісового фонду у власність територіальних громад, названий нами „громадською реституцією”, не відбувся.

Пригадаємо підстави — Земельний кодекс 2001 року нормативно закріпив можливість передачі земель лісового фонду в комунальну та приватну форму власності. Оскільки землі лісового фонду знаходилися в державній власності, то шляхами вирішення долі лісів колишніх колективних сільськогосподарських підприємств могли стати: „одержавлення” лісів — передача в постійне користування державним лісогосподарським підприємствам; „громадська” реституція — розмежування земель державної та комунальної власності, та наступна передача лісів у власність територіальним громадам і користування підприємствам-правонаступникам реформованих агроформувань; або ж приватизація цих лісів, тобто передача земель лісового фонду в приватну власність з наступним розпаюванням.

Власне можливість реституції, тобто повернення земель колишнім власникам, в Україні, на відміну від більшості постсоціалістичних країн, через відсутність об’єктивних підстав на суспільному рівні навіть не обговорювалася. Розробка механізму приватизації колишніх колгоспних лісів, що могла мати місце, не знайшла розвитку в нормативних та законодавчих актах. Вагомими причинами відмови від приватизації лісів були і є юридичні складності з оформленням прав на землю та проблеми, що пов’язані з формуванням інституту приватної власності взагалі; а також панування переконання про суспільну цінність лісів, та тривога за долю цих лісів — зокрема.

Надії селян на проведення „громадської реституції” лісів в процесі розмежування земель державної та комунальної власності, були спочатку породжені, а потім поховані законодавчо. Згідно перехідних положень Земельного кодексу, вже на початок 2002 року, мала бути розроблена низка законодавчих актів, спрямованих на врегулювання питання комунальної власності на землю. Проте, варіанти нормативного врегулювання розмежування земель державної та комунальної власності, запропоновані в постанові Кабінету Міністрів „Про тимчасовий порядок розмежування земель державної та комунальної власності”, датованій серпнем 2002 року, залишилися деклараціями про наміри. Місцеві органи влади без додаткових розпоряджень та регламентуючих документів навіть не намагалися розпочати цей процес. Закон про розмежування земель державної та комунальної власності, Верховна Рада України прийняла лише в лютому 2004 року. На основі положень цього закону, в комунальну власність можуть передаватися лише землі у межах населених пунктів, — тим самим можливості формування комунальної власності на ліси практично вичерпані. Держава виявилася неспроможною визнати комунальну власність на ліси рівноправною з державною.

Натомість, „одержавлення” лісів відбулося цілковито стихійно. Доля колгоспних лісів вирішувалася на обласному, а в багатьох випадках – на районному рівні. В порівняно лісових — північних, центральних та західних областях, — були утворені державні та комунальні обласні лісогосподарські об’єднання та підприємства. Причому, вибір форми власності новостворених підприємств зазвичай був обумовлений перевагою обласної ради або держадміністрації в питаннях управління аграрними лісам, а не відповідною належністю основних фондів територіальній громаді чи державі. Тим не менше, утворення комунальних підприємств, що ведуть господарство на землях державної власності, було однією з передумов „громадської реституції”.

Окрім того, відбулося і пряме „одержавлення”, шляхом передачі частини аграрних лісів у відання Державного комітету лісового господарства. За станом на кінець 2003 року до відання підприємств Держкомлісгоспу було передано 310,1 тис. га або ж близько 11% всіх лісів Мінагрополітики. Переважно це лісові масиви, що примикають до лісів держлісгоспів.

Законодавча відмова від „громадської реституції”  призвела до того, що нині, в дев’яти областях України (Житомирській, Івано-Франківській, Чернігівській, Сумській, Черкаській, Львівській, Вінницькій, Тернопільській та Хмельницькій) на де-юре землях державної власності лісове господарство ведуть де-факто комунальні підприємства. Попри те, що Земельним кодексом дозволено отримання комунальними підприємствами права постійного користування землями державної власності, подібний стан на більш ніж 10% території всього лісового фонду України виглядає як правова колізія. 

В південних областях України, де частка агарних лісів коливається від 2% до 35% від загальної площі лісів, форми володіння ними визначалися переважно на місцевому рівні, і більшість із них були передані правонаступникам колективних сільськогосподарських підприємств. На противагу до проблеми „громадської реституції” для комунальних підприємств, перед новоствореними агроформуваннями, які не належать до комунальної форми власності виникла необхідність оформлення оренди земельних ділянок лісового фонду. Питання оренди земель достатньо врегульоване законодавчо, але на практиці землі лісового фонду розглядаються лише як об’єкт користування, а держава досі не навчилася вимагати від орендарів відповідної плати за користування.

Державне управління цими лісами до цього часу здійснювали органи Головного управління сільського господарства і продовольства Міністерства  аграрної політики. Причому, в самому апараті Міністерства аграрної політики за розвиток лісового господарства відповідає лише один спеціаліст. В системі Держкомлісгоспу немає спеціалістів, що відповідали б за стан справ в аграрних лісах. Тому цілком вірогідно, що тривала невизначеність щодо статусу аграрних лісів стала наслідком не тільки нормативної, а й організаційної недосконалості. А отже, нині перед державою стоїть нагальне завдання створити дієву структуру з управління аграрними лісами.

При цьому, окремої уваги потребує завдання охорони аграрних лісів, в тому числі на землях запасу. Численні публікації в пресі засвідчують поширення нелегальних рубок в колишніх „колгоспних” лісах. Особливо напруженою залишається ситуація у восьми південно-східних областях та АР Крим, де при обласних та районних держадміністраціях працюють загалом лише 102 агролісомеліоратори, які навіть фізично не можуть забезпечити охорону лісів КСП та полезахисних смуг. Тому в АР Крим, Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській, Миколаївській, Кіровоградській, Одеській та Херсонській областях слід на рівні держави розглянути питання створення спеціалізованих агролісомеліоративних станцій. Принаймні, оцінити доцільність їх створення з огляду на необхідність вирішення „полезахисного” питання.

Тривала відсутність господаря у полезахисних лісових смуг перетворилася у критичну проблему державного масштабу. За новим Земельним кодексом полезахисні  лісові смуги виключені зі складу земель лісового фонду та віднесені до несільськогосподарських угідь земель сільськогосподарського призначення, переведені до земель запасу та мають знаходитися на балансі сільських рад. Згідно закону про розмежування земель державної та комунальної власності полезахисні смуги як землі запасу вважаються комунальною власністю. Наразі у полезахисних смуг номінально з’явився комунальний власник, проте господарської структури, що могла б вести догляд та створювати нові смуги немає. Загроза масових рубок та винищення лісосмуг вже найближчим часом може обернутися проблемою суховіїв та піщаних бур, що часто густо діставалися Києва ще тридцять років тому. Зараз, вже практично неможливо вирішити питання статусу полезахисних смуг нормативно, — необхідне відповідне законодавче державне регулювання. Інакше криза агролісомеліорації неминуча.

Слід мати на увазі, що половинчастий характер земельної реформи, при якій сільськогосподарські землі переважно приватизовані, а лісові – одержавлені, має прямі наслідки для полезахисного лісорозведення. Затвердивши програму „Ліси України”, держава взяла на себе амбітні плани щодо створення до 2015 року понад півмільйона гектарів захисних насаджень, а в перспективі — більше двох мільйонів гектарів нових лісів. З тим щоб їх реалізувати, держава вже найближчим часом буде змушена розглянути питання викупу приватних земель для їх подальшого заліснення, а також розробити нормативи економічного стимулювання заходів з лісорозведення. 

Інша болюча проблема аграрних лісів — відсутність достовірних відомостей про їх сучасний стан. Дані офіційної статистики про ці ліси зупинилися на позначці 1996 року. Спроба Держкомлісгоспу провести в 2002 році облік лісового фонду України показала неможливість встановлення показників по лісах інших лісокористувачів. Протягом двох останніх років виробничим об’єднанням „Укрдержліспроект” проведено лісовпорядні роботи на площі понад 670 тис. га лісів агороформувань. Заплановані на 2005 рік обсяги в близько 300 тис. га. дозволять повністю закінчити лісовпорядкування аграрних лісів в найбільш лісистих областях. Матеріали лісовпорядкування по цих підприємствах будуть готові до 2007 року. Тому загальне уявлення про динаміку аграрних лісів можна буде отримати, якщо провести в цей час облік лісового фонду України. Інший перспективний шлях отримання достовірної оцінки стану лісових ресурсів в цілому по державі – підготовка та проведення національної лісової інвентаризації вибірковими методами.

Сукупно, розглянуті вище проблеми, а це: відмова від „громадської реституції” та як наслідок постійне користування комунальних підприємств на землях державної власності; оренда агроформуваннями, що не належать до державної або комунальної власності державних земель лісового фонду; необхідність встановлення юридичної належності частини земель запасу; та, нарешті, проблема полезахисних смуг і захисного лісорозведення — підводять нас до необхідності знову нагадати чомусь забуте призначення аграрних лісів та лісосмуг – агролісомеліоративне.

Саме з  огляду на значення цих лісів, слід подумати про повернення в законодавчу практику понять, що були у вжитку раніше, –  термінів „землі агролісомеліоративного фонду” та „захисні меліоративні ліси та багаторічні насадження”. Принаймні, відділення „лісового господарства” від „агролісомеліорації” дозволило б на рівні держави упорядкувати підходи до фінансування та планування робіт.

Окрім того, ситуація що склалася з аграрними лісами вимагає перегляду загальних законодавчих підходів до всіх лісів. В Україні держава є власником всіх земель лісового фонду поза межами населених пунктів. У багатьох країнах державні ліси за рівнем значимості поділяються на дві групи: ліси загальнодержавного значення, управління якими здійснюють центральні (відомчі) органи виконавчої влади; та ліси місцевого значення якими розпоряджається місцева виконавча влада. При цьому ліси місцевого значення часто називають „публічними”, підкреслюючи те, що вони є власністю всіх жителів території. Запровадження подібного законодавчого розподілу лісів за значенням дозволило б впорядкувати розподіл повноважень та відповідальності центральних та місцевих органів влади щодо управління лісами, державної підтримки та інвестицій, а загалом створити правовий фундамент для подальшого  розвитку аграрних лісів.

Правові аспекти розвитку селянських лісів в Україні

Зміни потрібні задля того, щоб залишити  все як було. Чи навіть гірше …

1. Коротка історична довідка

Як особлива категорія селянські ліси на території України виникли наприкінці ХІХ століття. У 20-х роках радянська влада передала селянам 1.6 млн. десятин колишніх приватних і повітових лісів, після чого їх частка у загальній площі лісів зросла з 7 до 40%.

Селянські ліси були призначені для задоволення поточних потреб селян та ведення дрібнотоварного господарства. Рубку сосни проводили в 60 років, листяних порід — в 30-40, тобто деревину використовували на дрова та маломірні лісоматеріали. Після революції та колективізації ці ліси перейшли в розпорядження колгоспів і радгоспів. В післявоєнні роки, після остаточного визначення території України, площа цих лісів зросла до позначки 2,7 млн. га, однак частка знизилася до 26%.

Жалюгідний стан лісів, прогресуюча ерозія, збільшення площ, не придатних для рентабельного сільськогосподарського використання, регулярні посухи і пилові бури, падіння врожайності, — основні фактори, що змусили державу у важкий післявоєнний період направити значні кошти на агролісомеліорацію. Широкомасштабні роботи з лісорозведення і створення захисних насаджень розгорнулися на землях колгоспів і радгоспів, частина з яких була віднесена до агролісомеліоративного фонду. У період з 1956 по 2003 рік на землях колгоспів і радгоспів створено 1 млн. 400 тис.га лісів і лісосмуг . Свого піку зазначені роботи досягли наприкінці  60-х початку 70-х років, коли в Україні щорічно створювалося 40-45 тис.га захисних насаджень на землях не придатних для сільськогосподарського використання (пісках, ярах, балках) і 12-17 тис.га лісосмуг. Вони виконувалися переважно за рахунок бюджету, силами спеціально створених лісомеліоративних станцій і лісогосподарських підприємств при широкому залученні сільських жителів. Фактично до 1999 року ведення господарства в колгоспних і радгоспних лісах здійснювалося міжколгоспними лісгоспами чи, безпосередньо, колективними підприємствами.

Розглянемо сучасні проблеми аграрних лісів в трьох аспектах: зміна законодавчої бази; практика управління та характер господарювання в залежності від розвитку форм власності; аналіз існуючих законодавчих і господарських проблем.

2. Генеза законодавства

Радянський період

Лісовий кодекс УРСР 1978 року визначає виключну державну власність на ліси, які надаються тільки в користування (ст.3 ЛК-78). Єдиний державний лісовий фонд складається із 1) лісів державного значення, та 2) колгоспних лісів, що знаходились на землях, наданих колгоспам в безстрокове користування (ст. 4, 30 ЛК-78). Суб’єктами господарювання в колгоспних лісах могли виступати як окремі колективні сільськогосподарські підприємства, так і створені на базі декількох підприємств міжколгоспні лісгоспи (ст. 31, 111 ЛК-78). Колгоспні ліси могли передаватися до складу лісів державного значення (ст. 113 ЛК-78). Полезахисні смуги не входили до складу лісового фонду.

Період раннього українського земельного та лісового законодавства

Земельний кодекс України 1992 року встановлює державну, колективну і приватну власність на землю (ст.3 ЗК-92). Землі лісового фонду залишаються у державній власності (ст.5 ЗК-92), і використовуються за цільовим призначенням для ведення лісового господарства (ст. 77 ЗК-92). Вони не можуть передаватися у колективну та приватну власність, за винятком невеликих (до 5 га) ділянок лісів, що входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств (ст. 4 ЗК-92).

У постійне користування земля надається Радами народних депутатів із земель, що перебувають у державній власності: … сільськогосподарським підприємствам і організаціям;  … для ведення лісового господарства спеціалізованим підприємствам (ст.7 ЗК-92). Колективні сільськогосподарські підприємства (КСП), сільськогосподарські кооперативи (СК), сільськогосподарські акціонерні товариства (САТ) можуть одержувати земельні ділянки у колективну власність, користування, у тому числі оренду (ст. 60 ЗК-92). Чи віднесені КСП, СК та САТ до спеціалізованих підприємств, що ведуть лісове господарство в тексті Земельного кодексу не зазначено.

Районні Ради народних депутатів за погодженням із державними органами лісового господарства можуть надавати КСП, СК, радгоспам, іншими підприємствам, установам, організаціям і громадянам у тимчасове користування землі лісового фонду, що є у користуванні державних лісогосподарських підприємств, установ та організацій, для сільськогосподарських цілей (ст. 77 ЗК-92).

Полезахисні смуги та інші ґрунтозахисні насадження віднесені до земель загального користування (ст. 7 ЗК-92), переданих КСП, СК та САТ у колективну власність (ст. 60 ЗК-92). В разі ліквідації чи банкрутства КСП, СК чи САТ полезахисні землі загального користування передаються у відання відповідних місцевих Рад народних депутатів (ст. 7 ЗК-92).

Лісовий кодекс 1994 року відновлює (всупереч ЗК-92) виключну державну власність на ліси (ст.6 ЛК-94). Користування земельними ділянками лісового фонду може бути постійним або тимчасовим (ст.9 ЛК-94), у тому числі на умовах оренди (ст. 10 ЛК-94). Право постійного користування спеціалізованих лісогосподарських підприємств, інших установ, організацій, у яких створено спеціалізовані підрозділи, посвідчується актом на право постійного користування (ст. 9 ЛК-94). Відповідна „Інструкція про порядок про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі” видана Держкомземом в 1999 році (№354/3647 від 04.06.1999).

Полезахисні смуги включені Лісовим кодексом до складу земель державного лісового фонду (ст. 36 ЛК-94).

Конституційно-реформістський період

Конституція України не передбачає колективної власності на землю. Згідно з Конституцією в Україні можуть існувати лише державна, приватна та комунальна власності на землю (ст. 13, 14, 41, 142 КУ-96).

До прийняття Конституції комунальна власність була складовою державної форми власності (ст. 31 ЗВ-91). Землі державного лісового фонду поза межами населених пунктів, надані (чи не надані) у постійне користування, підприємствам-правонаступникам колгоспів, до комунальної власності згідно закону „Про власність в Україні” до комунальних земель не належали. Визнавши комунальну власність окремою формою власності, ні Конституція України (ст. 142 КУ-96), ні пізніше закон „Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 16 ЗМС-97), не визначили механізмів розмежування  земель права державної та комунальної власності.

Першу спробу законодавчого врегулювання даного питання було зроблено Президентом України. Відповідний Указ “Про розмежування земель державної та комунальної власності” № 722/99 датований 27 червня 1999 року не вступив в дію, оскільки в альтернативу до Указу, Верховною Радою був запропонований проект Закону про розмежування земель державної та комунальної власності, який в свою чергу відхилено згідно з Постановою ВР № 1020-ХІУ від 8 вересня 1999 року. Указ забороняв передачу земель із земель державної до комунальної власності лісового фонду державного значення поза межами населених пунктів (ч.8 УП №722/99).

Наступним, і врешті визначальним для долі колгоспних лісів став Указ Президента України від 3 грудня 1999 року №1529/99 „Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки”, хоч слова „ліс” в документі немає взагалі. Згідно цього Указу члени колективних сільськогосподарських підприємств отримали приватну власність на земельну частку (пай) у землях, що належали КСП, СК, САТ. Проте Указом не були визначені конкретні механізми і процедури поділу майна КСП, ні тим більше порядок передачі чи зміни статусу земель лісового фонду.

Сучасний період

Земельний кодекс 2001 року скасовує державну монополію на ліси. Землі лісового фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності (ст. 56 ЗК-01). Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів та державних місцевих адміністрацій (ст. 84 ЗК-01). Це означає, що Ради народних депутатів (ст. 3 ЛК-94) „передали” свої права розпорядження землею місцевим державним адміністраціям (ст. 84 ЗК-01). Земельний кодекс запроваджує право постійного користування державними та комунальними землями (ст. 92 ЗК-01), єдиною формою тимчасового користування землею визнається оренда (ст. 93 ЗК-01). Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають лише підприємства, установи та організації, що належать до державної або комунальної власності (ст. 92 ЗК-01). Ділянки державного лісового фонду можуть передаватися у комунальну власність (ст. 84 ЗК-01).

Полезахисні смуги виключені із земель лісового фонду (ст. 55 ЗК-01). Відповідно до Земельного кодексу полезахисні лісові смуги, віднесені до несільськогосподарських угідь земель сільськогосподарського призначення (ст. 22 ЗК-01), переведені до земель запасу (ст.30 ЗК-01) та знаходяться у віданні сільських Рад.

Рішення про надання в користування земельних ділянок, прийняті відповідними органами, але не виконані на момент введення Земельного кодексу, підлягають виконанню відповідно до вимог Кодексу (п.1 р. 10 ЗК-01). Юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за Земельним кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня 2005 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них (п.6 р.10 ЗК-01). Для забезпечення реалізації положень Земельного кодексу Кабінет Міністрів зобов’язується розробити проект закону „Про розмежування земель права державної та комунальної власності” (п.4-в р.9 ЗК-01).

Згідно постанови Кабінету Міністрів від 1 серпня  2002 року № 1100 “Про тимчасовий порядок розмежування земель права державної та комунальної власності” із земель права державної власності у комунальну власність повинні були передані землі лісового фонду в межах  населених пунктів та землі під об’єктами природно-заповідного фонду місцевого значення (п.3 ПКМ №1100).

Проект закону України „Про розмежування земель державної та комунальної власності”, запропонований народними депутатами Сташевським С.Т та Ващук К.Т, був прийнятий Верховною Радою України в липні 2003 року, але відразу повернений Президентом України до Верховної Ради України для повторного розгляду. В початковій  редакції закон не забороняв передачу земель лісового фонду до земель комунальної власності (ст.6 ЗУ РЗ-03), тоді як зауваження Президента вимагали залишити за державою землі лісового фонду поза межами населених пунктів. При повторному голосуванні 5 лютого 2004 року Верховна Рада України подолала вето Президента, але згідно остаточної редакції закону землі лісового фонду поза межами населених пунктів не можуть передаватися до земель комунальної власності (ст.6 ЗУ РЗ-04).

Окрім, того закон встановив, що землі запасу, які раніше були передані територіальним громадам відповідно до законодавства України, передаються до земель комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 7 ЗУ РЗ-04).

Нарешті, постановою Верховної Ради України термін оформлення актів на право постійного користування землею подовжено Постановою Верховної Ради України до 2008 року (ПВР №1492-М від 17.02.04).

3. Характер нормативних процесів

Загальний процес трансформації права власності на ліси в Україні показаний на рис. 1.

Кожна пластинчаста діаграма складається із двох частин, в силу умовного поділу правоспроможностей права власності на ліси та землю, що склався в законодавстві України. На нижніх гранях зазначені власники (розпорядники) землі. Верхня грань вказує типи підприємств-суб’єктів ведення лісового господарства за формами власності. Різні правоспроможності права власності вказані різними кольорами. Всяка відмінність у штрихуванні та кольорі нижніх та верхніх частин діаграм вказує на необхідність регулювання правових відносин між відповідними суб’єктами права власності шляхом видачі відповідних юридичних документів.

Радянський період

Діаграма, що ілюструє радянський період, найпростіша. Землі єдиного державного лісового фонду передаються підприємствам колективної та державної форм власності у користування.

Полезахисні смуги до складу лісового фонду не включені.

Період раннього українського земельного та лісового законодавства

Внаслідок реорганізації колгоспів категорія колгоспних лісів надалі існувати не могла.  Правонаступники колгоспів, навіть не визнані спеціалізованими підприємствами, що ведуть лісове господарство, отримують право постійного користування земельними ділянками лісового фонду, що належить державі. Правову оцінку постійному користуванню землями державної власності підприємствами колективної та інших форм власності ніхто не дає, оскільки зміна юридичного статусу підприємств практично не вплинула на стан ведення лісового господарства в цих лісах.

Полезахисні смуги, не віднесені до державного лісового фонду, переходять переважно у колективну власність КСП, СК та САТ; і частково на баланс Рад народних депутатів, на території яких створені приватні підприємства.

Лісовий кодекс 1994 року зобов’язує всіх лісокористувачів оформити право постійного чи тимчасового користування землями лісового фонду. Але вичерпна інструкція Держкомзему розробляється лише в 1999 році. Не секрет, що досі більшість держлісгоспів не оформили право постійного користування землею, що врешті стало причиною відкладення терміну видачі актів на право постійного користування до 2008 року.

Полезахисні смуги віднесені Лісовим кодексом до складу державного лісового фонду. Наразі виникає перша суперечність: до земель державного лісового фонду включені полезахисні смуги та інші ґрунтозахисні насадження, що належать до КСП, СК та САТ на праві колективної власності. Такі юридичні тонкощі навряд чи були помічені самими КСП, але очевидно відтоді точаться розмови про передачу полезахисних лісових смуг держлісгоспам.

Конституційно-реформістський період

Конституція України 1996 року фактично скасувала колективну власність на землю, але до моменту появи приватних власників, хай навіть паперових, пройшло три роки.

Слід знову зауважити, що „новітня” комунальна власність на землю не тотожна „колишній” колективній власності. Причому землі лісового фонду ніколи не перебували у колективній власності. 

Указ Президента від 3 грудня 1999 року ліквідував колективну власність на землі сільськогосподарського призначення і запровадив приватну власність на земельну частку (пай), але не встановив механізму появи комунальної власності.

Внаслідок цього в кожному конкретному випадку питання „колгоспних” лісів вирішувалося обласними Радами на місцевому рівні. Проблема передачі земель лісового фонду у комунальну або приватну власність, що виникла в цей момент, в силу відсутності відповідної законодавчо-нормативної бази, фактично була зведена до зміни форми управління суб’єктів ведення лісового господарства. Переважна частина міжколгоспних лісгоспів в найбільш лісистих областях трансформована в комунальні підприємства; в частині областей передана державним лісогосподарським підприємствам; а в південних областях залишилась у підпорядкуванні агроформувань, що виникли на місці КСП (рис.2).  

Статистика по цих підприємствах дуже суперечлива. Згідно даних Мінагрополітики облрадами передано підприємствам Держкомлісгоспу 310,1 тис.га, лишилось за підприємствами Мінагрополітики 2124,1 тис.га.

Згідно обліку лісового фонду 2002 року Держкомлісгосп приводить дані про 251,3 тис. га земель лісового фонду, прийнятих від Мінагрополітики. Мінекології оперує даними про 218 агролісгоспів, яким у користування передано 1900 тис.га насаджень реформованих КСП, а  також про 225,7 тис. га земель запасу, юридична належність яких ще невизначена. Розбіжність в даних свідчить, що ніхто не володіє достовірною інформацією про „колишні” колгоспні ліси. 

Земельний кодекс 2001 року намагається впорядкувати склад земель лісового фонду, і виключає зі складу земель лісового фонду полезахисні смуги. Полезахисні смуги, площа яких за даними обліку 1996 року складала 412 тис.га, згідно кодексу були переведені до земель запасу, і мали бути взяті на баланс сільськими, селищними та міськими Радами. Між тим, закон про розмежування земель державної та комунальної власності приписав землі запасу, які раніше були передані територіальним громадам, до комунальної власності. Тим самим, полезахисні смуги отримали комунального власника, але організація господарської структури з їх управління стоїть на часі. Відсутність господаря у полезахисних смуг – залишається нагальною проблемою державного масштабу.

Сучасний період

Чи виправдано юридично те, що комунальні господарства можуть отримувати право постійного користування землями державної власності? Згідно Земельного кодексу, — так. Тоді, ті комунальні підприємства, які до вступу в дію Земельного кодексу отримали акт на право постійного користування землею, виданий Радами народних депутатів, можуть і надалі користуватися цими ділянками. Підприємства комунальної форми власності, які це право не оформили, а таких більшість, мають отримати акт на право постійного користування земельною ділянкою лісового фонду із земель державної власності, виданий районною державною адміністрацією. Видача актів Радами народних депутатів після 1 січня 2002 року, тобто моменту введення в дію Земельного кодексу була  порушенням закону. Термін видачі актів на право постійного користування до 2005 року, встановлений Земельним кодексом, продовжений Верховною Радою до 2008 року. Проте, стан речей, при якому більш ніж на десятій частині лісового фонду України, землі якого є державними, постійне користування будуть вести підприємства комунальної форми власності є очевидною правовою колізією.

Натомість, приватні та інші підприємства, згідно букви закону, мають оформити право оренди. Попри те, що правова база оренди земель достатньо повно розроблена, існують об’єктивні складнощі з проекцією орендних відносин на ліси, що вимагає адекватного їх врегулювання у новому Лісовому кодексі. Загалом, оренда лісів в Україні не набула поширення, а держава так і не навчилася вимагати відповідної орендної плати. Власне сама по собі, оренда може бути економічно невигідною, або ж призвести до швидкого знищення лісів. Насамперед, це стосується аграрних лісів південних областях, де правонаступниками реформованих колективних підприємств стали переважно суб’єкти недержавної форми власності. Вже сьогодні негативних прикладів діяльності таких підприємств скільки завгодно, навіть без запровадження оренди.  

Загалом, процес законодавчого регулювання долі аграрних лісів, є відображенням тривалої суперечки різних органів влади щодо розмежування земель державної та комунальної власності.

Верховна Рада відхиляє Указ Президента № 722/99, датований червнем 1999 року, і врешті не приймає законопроект аналогічного змісту. Мінагропром, Держкомзем та Держкомліс видають декілька внутрішніх та спільних наказів щодо необхідності визначення долі колгоспних лісів, які скоріше засвідчили їх стурбованість, ніж запропонували реальні кроки.

Кабінет Міністрів після прийняття нового Земельного кодексу не зміг у шестимісячний строк підготувати проект закону про розмежування земель державної та комунальної власності. Натомість постанову Кабінету Міністрів №1100 „Про тимчасовий порядок розмежування земель …”, видану в серпні 2002 року, було практично проігноровано органами державної виконавчої влади. За обрахунками у комунальну власність тільки з земель підприємств Держкомлісгоспу України мало бути передано 188,1 тис. га, з яких 37,9 тис. га лісів населених пунктів, та 139,1 тис. га земель об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, що в сумі складало 1,7% площі лісового фонду України. Жоден з органів виконавчої орган влади на державному і місцевих рівнях навіть не намагався розпочати цей процес, що в черговий раз підтвердило, що розмежування земель неможливо здійснити без розробки розширеної нормативної бази.

Проект закону „Про розмежування земель державної та комунальної власності”, розроблений членами аграрного комітету Верховної Ради та прийнятий у першому читанні влітку 2003 року, пройшов болісну процедуру внесення поправок, запропонованих Президентом, і був нарешті прийнятий на початку 2004 року. Положення закону, з одного боку, нарешті дозволяють розпочати оформлення права власності територіальних громад на землю, а з іншого, закон остаточно довів неспроможність держави в питаннях реформування відносин власності на ліси.

4.  Післямова до реформи 

Реформа форм власності на ліси в Україні майже закінчена. Як це не дивно, але внаслідок „реформування”  статус аграрних лісів залишився незмінним, — землі лісового фонду були і залишаються державними. Згідно закону про розмежування земель державної та комунальної власності землі лісового фонду поза межами населених пунктів не можуть передаватися у комунальну власність. Тим самим, сукупна частка комунальних приватних лісів, навряд чи складе більше 2-3% від загальної площі лісів в Україні. Отже, на противагу тотальній передачі сільськогосподарських земель у приватну власність, держава в процесі реформи успішно „націоналізувала” майже всі ліси. Цей результат в черговий раз  підкреслює  адміністративну, а не еволюційну природу земельної реформи, та її стихійний характер.

Очікувана селянами „громадська” реституція, під якою ми розуміємо передачу аграрних лісів із державної власності підприємствам-правонаступникам реформованих агроформувань, не відбулася. Точніше, надії на її проведення були породжені та поховані законодавчо.

Після прийняття Земельного кодексу 2001 виникли три можливі шляхи вирішення долі селянських лісів: „одержавлення” — передача лісів в постійне користування державним лісогосподарським підприємствам; „громадська” реституція — розмежування земель державної та комунальної власності, та наступна передача лісів у власність територіальним громадам і користування підприємствам-правонаступникам реформованих агроформувань; або ж приватизація цих лісів, тобто передача земель лісового фонду в приватну власність з наступним розпаюванням.

Власне реституція, тобто повернення земель колишнім власникам, в Україні, на відміну від більшості постсоціалістичних країн, через відсутність нормативних підстав на суспільному рівні навіть не обговорювалася. Розробка механізму приватизації колишніх колгоспних лісів, що могла мати місце, не знайшла розвитку в нормативних та законодавчих актах. Вагомими причинами ігнорування питання приватизації лісів були і є складності з оформленням прав на землю, затягування з розпаюванням сільськогосподарських земель, — тобто проблеми, що пов’язані з формуванням інституту приватної власності взагалі; а також панування переконання про суспільну цінність лісів, — зокрема.

Натомість „одержавлення” лісів було проведене не по-державницьки. Близько десятої частини колишніх „колгоспних” лісів було безпосередньо передано підприємствам Державного комітету лісового господарства; понад 70% лісів надано в управління новоствореним державним та комунальним підприємствам та об’єднанням; понад 20 відсотків, з лісозахисними смугами включно, віднесені до земель запасу; решту — передано в користування іншим підприємствам та організаціям. Доля аграрних лісів вирішувалася на обласному, а часто і районному рівнях. В результаті низка нерозв’язаних проблем на державному рівні: відкладення „громадської” реституції; оренда земель лісового фонду; необхідність встановлення юридичної належності частини земель запасу; проблема управління полезахисними смугами, та початок кризи агролісомеліорації. Держава так і не спромоглася визначити та реалізувати певну стратегію розвитку різних форм власності на ліси.

Врешті решт більшість земель лісового фонду залишились в державній власності, — тобто  залишилась і юридична можливість відмови з боку держави у  праві користування цими лісами підприємствам недержавної форми власності. Стан, що нагадує той, з якого три п’ятирічки тому розпочалася реформа форм власності на ліси в Україні. Тоді, можливо, слід задатися запитанням: а чи була реформа взагалі?..

В.Сторожук, М. Попков

Похожие записи

Добавить комментарий