М.Попков: Задачи лесной политики Украины. Позиция и предложения конца 90-х

Текст,  приведенный ниже, дублирует содержание главы отчета по первому этапу украинско-шведского проекта, представленного Госкомлесхозу в начале 2000 года.

1. Лесная политика и методы ее реализации

Лесная политика – это комплекс действий, направленных на обеспечение охраны, воспроизводства и эффективного, сбалансированного использования всех ресурсов, полезных свойств и иных ценностей леса, необходимых цивилизации в настоящее время и в будущем. Необходимым условием ее успешной реализации является наличие системы  управления лесами и лесным сектором экономики  на международном и национальном уровнях. Для каждого уровня  характерны специфические цели и инструменты, используемые для их достижения.

Цели международной  лесной политики глобальны, — для их достижения требуются согласованные усилия  многих государств.  Главные из них:

  • способствовать  сохранению и восстановлению лесных ресурсов земли в количественном и качественном отношении с целью предотвращения климатических бедствий и сохранения биоразнообразия планеты;
  • обеспечить условия для экологически и экономически эффективного перераспределения лесных ресурсов между лесными и малолесными странами;
  • содействовать интеграции государств, с целью согласованного решения крупных региональных проблем, связанных с лесами.

Основными инструментами международной  лесной политики являются политические процессы разного уровня и направленности, международные соглашения по различным аспектам устойчивого управления лесами, финансовая помощь в проведении преобразований, обеспечивающих устойчивое лесоуправление. К числу наиболее модных инициатив, родившихся на международном уровне, следует отнести:

  • сертификацию – как средство международного воздействия на уровень национального лесоуправления, через международную торговлю лесопродукцией; направленное на  создание условий при которых невыгодно вести «плохое» лесное хозяйство;
  • критерии и индикаторы устойчивого лесоуправления –как инструмент для объективной оценки национального лесоуправления и его соответствия международным критериям;
  • мониторинг – как систему глобального и объективного контроля за состоянием и динамикой  лесов;
  • модельные леса – как достойный подражания пример устойчивого управления, стремящегося  к достижению конечных целей, через изучение позиций всех заинтересованных лиц и поиск разумных компромиссов между различными интересами.

Цели лесной политики национального уровня более традиционны и более прагматичны. В наиболее общем виде они сводятся к обеспечению многоцелевого, непрерывного и неистощительного использования ресурсов и полезных свойств леса. Каждое государство, опираясь на анализ своего ресурсного потенциала и реального состояния дел в экономике и политике, обязано конкретизировать цели лесной политики и создать юридические, экономические и организационные условия для их достижения. Основные инструменты лесной политики национального уровня:

  • законодательство (в широком смысле);
  • планирование;
  • организационная структура, обеспечивающая достижение сформулированных целей  и защиту национальных интересов.

Лесная политика Украины должна формироваться с учётом мировых стремлений к устойчивому управлению лесами, выражающихся в большей открытости лесного сектора, адаптации лесного хозяйства  к рыночной экономике, диалоге с лесозаготовителями, учете мнения общественных организаций.

2. Реалии жизни государства и лесная политика

Классические цели национальной лесной политики прямо вытекают из значения леса для жизни общества (рис.1). Они делятся на экологические, ресурсно-экономические и социальные. Очевидно, что все функции леса взаимозависимы: они вытекают одна из другой, дополняют друг друга, меняются в пространстве и времени. Очевидно и то, что резкое возрастание значимости одной из функций, может ограничивать другие, приводя к конфликтам. Государство и общество  являются той средой в которой реализуется  лесная  политика. Блоки факторов по которым принято характеризовать состояние этой среды совпадают с основными целями лесной политики. Однако существует еще один мощный комплексный фактор, который не вписывается в трехмерную схему. Это общегосударственная политика, которая является отражением общественного сознания, которое в свою очередь в значительной мере зависит от исторических традиций народа и политической воли лидеров государства.

В 20 веке территория Украины входила в состав разных государств, экономика  и политика которых базировались на разных формах собственности и, как следствие, резко различались.  Естественно, — изменения общегосударственной политики отражались на лесной политике и состоянии лесов государства. История лесного хозяйства Украины может преподать много уроков, особенно ценных в период реформирования государства.

Во времена Российской империи на территории Украины преобладали частные леса(около 70%). Государство практически не вмешивалось в деятельность частных лесовладельцев, сосредоточив свое внимание на ведении хозяйства в лесах казны. Результаты :

  • катастрофическое уменьшение общей площади лесов, за счет бесконтрольной вырубки частных лесных массивов. Во второй половине 19 начале 20 века лесная площадь равнинной части Украины уменьшилась более, чем на 2 млн.га ;
  • значительные доходы казны за счет экономически эффективного ведения хозяйства в государственных лесах. В 1898 году средняя прибыль бюджета с одного гектара государственных лесов Киевской губернии составляла 8 руб.

Очевидно, что в этот период государственная лесная политика, объектом которой должны быть все леса страны, лишь зарождалась. По отношению к своим лесам государство выступало в качестве достаточно эффективного хозяина, озабоченного прежде всего использованием их  ресурсно-экономического потенциала.

  В годы революции, гражданской войны и интервенции (1917-1921)на первый план выдвинулось социальное значение лесов. Для обогрева жителей крупных городов  было необходимо  огромное количество дров. И они были заготовлены, причем в насаждениях непосредственно примыкающих к крупным городам и абсолютно  бесплатно. Экологическое и экономическое значение лесов в той ситуации в расчет не принималось и  это вполне объяснимо. Результаты:

  • тысячи спасенных жизней ;
  • установление нового общественного строя, базирующегося на приоритете общегосударственной собственности (широко известно высказывание Ленина о том, что «леса спасли революцию»);
  • сегодняшнее преобладание 70-90 летних насаждений в зеленых зонах многих украинских городов. Эти леса, в значительной мере, возникли на месте концентрированных вырубок после революционного пятилетия.

Надо отметить, что в состоянии тяжелого кризиса, правительства обычно не используют термин «лесная политика», но действуют весьма однотипно. Периоды, сходные с периодом «военного коммунизма» пережили многие государства, на территории которых разворачивались действия Второй мировой войны. Уже в 90-е годы похожие ситуации наблюдалась в Армении и Грузии.

Поучительна лесная политика, проводимая правительством УССР в период НЭПА (1924 –1929). Ее суть сводилась к распространению рыночных методов хозяйствования, использовавшихся в казенных лесах до революции, на все леса государственного значения, площадь  которых после национализации частных земельных владений, значительно увеличилась. Лесная политика того периода базировалось на равнозначности всех функций лесов. Результат:

  • соблюдение норм лесопользования;
  • получение значительной прибыли от ведения лесного хозяйства (средняя прибыль с гектара лесной площади в 1928/1929 году достигла 10,1 рублей.

Опыт 30-х годов показывает, что базируясь на государственной собственности на леса и рыночных принципах хозяйствования, даже в условиях малолесной Украины можно экономически эффективно вести лесное хозяйство.

Для понимания нынешней ситуации наиболее важен период 60-90-х годов. Проводимая в это время лесная политика базировалась на:

  • необходимости скорейшего восстановления ресурсного потенциала лесов Украины;
  • приоритете эколого-социальных функций леса;
  • единой централизованной системе управления и хозяйствования;
  • планово-распределительной системе реализации основного объема заготавливаемой древесины
  • сметно-бюджетной системе финансирования лесохозяйственных работ;
  • не ограниченной возможности удовлетворения потребностей Украины в древесине за счет других регионов СССР.

Положительные результаты более, чем 30-летнего следования одним курсом оказались впечатляющими:

  • значительно увеличились площадь ( с 1956 года на 2418 га) и общий запас (в два раза) лесов, а как следствие и лесистость территории (до 15,6 %);
  • возросла площадь особо охраняемых лесов, увеличилось количество разного рода ограничений на лесопользование и иную лесохозяйственную деятельность;
  • мощное развитие получила деревообрабатывающая промышленность.

Среди отрицательных результатов лесной политики периода «развитого социализма», прежде всего, следует отметить искажение экономических результатов лесохозяйственной деятельности и, как следствие, экономическую убыточность государственного лесного хозяйства в целом, приоритетность количественных показателей по отношению к качественным

Приведенных примеров достаточно, чтобы убедиться в том, что

лесная политика – категория динамичная, прямо зависящая от общегосударственной политики и (1) экологических (2), ресурсно-экономических (3) и социальных (4) реалий жизни государства.

Очевидно, что определяя приоритеты лесной политики Украины на современном этапе, необходимо четко представлять основные   условия ее реализации, главные из которых сводятся к следующему:

1. Общегосударственная политика. В ходе выборов и референдумов последнего года, народ Украины окончательно выбрал стратегический путь своего развития.  Его ориентиры, — суверенитет, демократия, рыночная экономика.

2. Ресурсно-экономические факторы.

2.1. За последние 40-лет общий запас древесины в лесах Украины увеличился в два раза. Расчетные нормы и реальные объемы заготовок напротив в целом уменьшились. Как результат степень использования прироста и интенсивность лесопользования в Украине, сейчас ниже, чем в подавляющем большинстве стран Европы;

2.2. Украина была, есть и будет страной, крайне неоднородной по географическим и лесоресурсным условиям. Общая малолесность Украины определяется наличием в ее составе 8 степных областей, на территории которых лес явление интразональное, редкое (лесистость до 5%) и не может иметь значимого экономического значения. Другие регионы имеют совсем иные условия лесообеспеченности. Лес и связанные с ним виды деятельности играют в их жизни заметную (Лесостепь), значительную (Полесье) и весьма значительную (Карпаты) экономическую роль;

2.3. В ходе массового лесовосстановления и лесоразведения на Украине в основном ориентировались на хвойные породы, — сосну в равнинной части и ель в Карпатском регионе. Это привело к значительному росту доли хвойных монокультур в породной структуре лесов. Насаждения данной категории характеризуются низкой устойчивостью к неблагоприятным условиям среды, вредителям и болезням;

2.4. Наметилась тенденция к ухудшению качества спелых и приспевающих лесов, особенно твердолиственных. Это проявляется в снижении средних запасов и процента выхода деловой древесины при главных рубках, а также возрастании доли рубок, связанных с ухудшениям состояния насаждений (санитарных,  лесовосстановительных), в общем объеме лесопользования;

2.5. Все леса Украины являются собственностью государства. Основная их часть находится в постоянном пользовании предприятий ГКЛХ (66,1%) и многочисленных сельскохозяйственных предприятий. Количественные и качественные характеристики лесов сельскохозяйственных предприятий в целом значительно хуже, что объясняется как объективными причинами (худшие условия произрастания, значительная фрагментация, меньший возраст), так и более низким уровнем ведения лесного хозяйства. В связи с приватизацией земель и реорганизацией значительной части коллективных и государственных сельскохозяйственных предприятий, дальнейшая судьба лесов, находившихся в их постоянном пользовании, не определена;

2.6. В ходе реформ 90-х годов, сопровождавшихся общим системным кризисом, значительно изменились экономические условия работы лесохозяйственных предприятий. Главные изменения сводятся к следующему:

  • предприятия получили право собственности на заготавливаемую в ходе главного пользования древесину и возможность свободной реализации ее на внешнем и внутреннем рынках;
  • значительно уменьшились и продолжают уменьшаться размеры бюджетного финансирования лесного хозяйства;
  • в связи с приватизацией и последующим фактическим банкротством значительной части предприятий, потребляющих и перерабатывающих древесину, на внутреннем рынке резко упал платежеспособный спрос на  круглый лес и продукцию его первичной переработки, изменилась структура  внутреннего потребления древесины. В целом современный деревоперерабатывающий комплекс Украины следует оценить, как мало развитый и крайне несбалансированный, прежде всего из-за отсутствия мощностей по переработке маломерной и низкокачественной древесины;
  • резко выросли объемы и экономическая значимость экспорта древесины и продуктов ее первичной переработки (прежде всего пиломатериалов).

3. Экологические факторы.

  3.1. Естественные условия существования лесов страны значительно изменены под влиянием человеческой деятельности. Ее последствия проявляются в загрязнении атмосферы и почв, понижении уровня грунтовых вод, изменении лесорастительных условий под влиянием рекреации. Особо значимыми для лесного хозяйства Украины являются глобальные изменения условий роста леса и ведения лесного хозяйства, связанные с  потеплением климата   и  загрязнением значительных территорий радионуклидами в результате аварии на ЧАЭС.

3.2. Структура украинских лесов является следствием истории их эксплуатации и восстановления. Она далека от естественной, что проявляется в значительной фрагментации лесных массивов, высокой доле насаждений искусственного (45,6 %) и порослевого (18,7 %) происхождения, упрощении породного состава, снижении общего биоразнообразия лесов,  не равномерном распределением  древостоев по возрасту.

  3.3. Естественная устойчивость значительной части лесов понижена, что проявляется в прогрессирующем ухудшении их состояния. В последние десятилетия значительно вырос ущерб, нанесенный лесному хозяйству пожарами, ветровалами, вредителями и болезнями.

3.4. Огромная экологическая (защитная) роль украинских лесов общеизвестна. Ее поддержание и усиление на протяжении последних десятилетий является основным приоритетом государственной лесной политики Украины. Практические проявления этого:

  • Высокая (более 10%) и постоянно растущая доля заповедников, национальных парков и других особо охраняемых территорий в общей площади лесов; в последние годы существенно возросли темпы заповедания лесов. Экономический спад содействует облегчению процедуры выделения новых объектов ПЗФ. Чрезмерное выделение новых особо охраняемых территорий начинает отрицательно сказываться на ресурсно-экономическом потенциале лесного хозяйства.
  • Высокий процент лесов экономическое использование которых существенно ограничено (запрещены рубки главного пользования, лесовосстановительные рубки приурочены к моменту естественного распада древостоев);

3.5. На Украине значительна площадь лесов, не учтенных в составе особо охраняемых территории,  но фактически растущих без вмешательства человека. К их числу относятся, прежде всего, леса не доступные для эксплуатации из-за отсутствия дорог в Карпатском регионе и леса, в значительной мере загрязненные радионуклидами в результате аварии на ЧАЭС.

4. Социальные факторы

4.1. Роль леса, как средства создания благоприятных условий для отдыха и поддержания здоровья общества, очень высока и будет возрастать, особенно резко в малолесных и густо населенных районах страны;

4.2. В условиях кризиса выросла значимость лесного хозяйства, как отрасли способной  сохранить рабочие места в сельской местности, где проблемы трудоустройства наиболее остры. Лесной сектор в целом имеет значительный потенциал для расширение трудового рынка, прежде всего за счет роста занятости в области переработки древесины;

4.3. На фоне резкого снижения уровня жизни значительной части населения выросло значение леса, как источника топлива и продуктов питания. Одновременно усилилась не законная эксплуатация лесных ресурсов (самовольные рубки, захваты территории, браконьерство);

4.3.  Наблюдается увеличение интереса общества к вопросам, связанным с лесом, лесным хозяйством. Однако уровень его информированности в целом не высок;

4.4.  Значительная часть профессиональных работников лесного хозяйства сформировалась в условиях планово-распределительной экономики и остается приверженной ранее сложившимся оценкам и стереотипам.  Системы подготовки и переподготовки кадров, а также издательская работа, ориентированные на потребности лесного сектора остаются слабо развитыми.

В условиях командно-административной экономики основные цели и принципы лесной политики формировались централизованно, исходя из возможностей и интересов СССР в целом. Региональные особенности учитывались, но не достаточно. В явном виде лесная политика не формулировалась. Отдельные ее положения были приведены в различных законах и ведомственных нормативах. Данный подход унаследован Украиной, действующее законодательство которой в основном сформировано на основе советского права.

В большинстве стран Европы, в том числе и пост социалистических, принято формулировать лесную политику в явном виде. Ее цели и пути их реализации вырабатываются на основе достигнутого консенсуса между всеми  заинтересованными лицами, — государственными учреждениями разного профиля, частными и неправительственными организациями. Процесс выработки лесной политики должен быть открытым и прозрачным. Подготовленный документ принимается Парламентом и служит ориентиром  при разработке всех иных законов и положений  регулирующих лесные отношения. Данный подход предельно демократичен и позволяет избежать ситуации, в которой ведомственные региональные и частные интересы имеют фактический приоритет над интересами общественными и государственными.

На последнем этапе формирования лесного законодательства Украины, полезно использовать опыт разработки национальной лесной политики, накопленный европейскими государствами.

3. Приоритеты лесной политики

3.1. Стратегические приоритеты

  Украина принадлежит к семейству европейских государств и присоединилась к  процессу разработки общих целей и принципов ведения  хозяйства в лесах Европы (Хельсинский процесс), направленных на неистощительное лесопользование, сохранение и восстановление биоразнообразия лесных экосистем.  В этой связи стратегические цели ее национальной лесной политики в целом должны незначительно отличаться от целей, сформулированных в международных соглашениях, касающихся устойчивого развития, рационального использования и охраны лесов.   В самом общем виде стратегические приоритеты лесного хозяйства Украины могут быть представлены следующим образом.

1. Расширенное воспроизводство лесных ресурсов в количественном и качественном (стоимостном) выражении.

Достижение указанной цели требует долгосрочных согласованных усилий по следующим направлениям:

  • Увеличение площади лесов. Наиболее успешно может осуществляться за счет облесения неиспользованных сельскохозяйственных земель Лесостепной и Полесской зоны. Целесообразность создания новых лесов в Степной зоне требует дополнительного изучения и обоснования, прежде всего в связи с возрастанием засушливости климата и изменением гидрологических условий в регионе. Необходимо четко определить источник финансирования работ по  созданию новых лесов;
  • Реконструкция лесов с целью приведения их породного состава в соответствие с условиями произрастания. Основным препятствием на пути расширения работ по реконструкции является отсутствие средств и возможности сбыта низкокачественной древесины, получаемой в ходе их проведения;
  • Повышение продуктивности и качества (стоимости) лесов за счет рационального ведения лесного хозяйства.  Прежде всего, необходимо повышение эффективности ухода за лесом и обеспечение своевременной рубки спелых насаждений (до момента резкого падения их прироста и прогрессирующего ухудшения качества древесины).

2.Сохранение и восстановление биоразнообразия лесов, поддержание их стабильности и жизнеспособности.

Достижение данной цели предполагает:

  • Рациональный, экологически и экономически обоснованный подход к формированию сети особо охраняемых лесных территорий и введению ограничений на лесохозяйственную деятельность;
  • Широкомасштабное внедрение в практику экологически ориентированных методов лесовосстановления, лесопользования и лесовыращивания;
  • Организацию непрерывного и эффективного контроля за состоянием лесов;
  • Совершенствование системы охраны лесов от пожаров, защиты от вредителей и болезней.

3. Рациональное, комплексное и постоянное использование лесных ресурсов.

Для достижения данной цели необходимо:

  • Переориентировать лесное хозяйство с одноцелевой (сырьевой или защитной) модели на экологически, экономически и социально сбалансированную модель многоцелевого лесопользования;
  • Внести соответствующие изменения в практику планирования и организации лесопользования;
  • Добиться быстрого и сбалансированного развития деревообрабатывающего комплекса страны, который должен обеспечить спрос на весь объем выращиваемой древесины.

4. Обеспечение эффективного выполнения лесными экосистемами защитных и социальных функций.

  Достижение данной цели предполагает сбор: дополнительной информации о защитных и социальных функциях леса;переосмысление многофункциональной роли леса   в ландшафте на основе новых данных и современных представлений; внесение соответствующих изменений в лесохозяйственную практику; вложение средств в развитие инфраструктуры отдыха и реализацию программ экологического просвещения населения.

5. Рост экономической эффективности использования лесных ресурсов, достижение рентабельности лесного хозяйства в целом, обеспечение благоприятных условий для развития деревообрабатывающей промышленности.

  До настоящего времени официально признается, что леса Украины имеют ограниченное сырьевое и экономическое значение. (Л.К.). Это представление сформировано в советский период и верно для условий УССР, как части лесосырьевой супердержавы. В условиях суверенной Украины лесную политику целесообразно формировать исходя из признания равной значимости экологических, экономических и социальных функций леса для страны в целом. На региональном уровне это представление безусловно должно корректироваться.

Пути достижения указанной цели базируются на принципах рыночной экономики и свободной конкуренции. Среди них: обеспечение равных условий развития для предприятий всех форм собственности; укрепление стабильности рынка круглого леса; увеличение местных объемов переработки; повышение стоимости экспортируемых товаров; совершенствование методов учета круглого леса и лесопродукции, а также  стандартов  определения сортности; обеспечение доступности информации о лесных ресурсах, возможных объемах заготовки круглого леса, экспорте и импорте лесопродукции.

3.2. Проблемы и приоритеты переходного периода

Текущие проблемы лесного сектора экономики Украины можно разделить на 4 группы.

1. Правовые проблемы

  • Действующее законодательство и подзаконные акты в недостаточной степени учитывают особенности рыночной экономики в лесном секторе. Вопросы собственности и пути приватизации, налогообложение, аренда, система учёта и финансирования нуждаются в совершенствовании;
  • Госкомлесхоз Украины совмещает в себе функции контроля, управления, разработки нормативных актов, что с учётом хозяйственной и коммерческой деятельности лесхозов противоречит антимонопольным принципам;
  • В лесном и природоохранном законодательстве недостаточно учтены региональные особенности (отличия);
  • Не в полной мере обеспечено практическое выполнение международных соглашений по устойчивому лесоуправлению.

2. Лесоводственно-экологические проблемы

  • Оптимизация лесопользования включает увеличение % использования прироста, рост удельного веса постепенных и выборочных рубок;
  • Внедрение ландшафтно-водосборных принципов при планировании и ведении лесного хозяйства; внедрение рубок переформирования и совершенствования лесовосстановительных рубок, формирования разновозрастных, смешанных многоярусных древостоев;
  • Постепенный отказ от технологий на использование тяжелой техники и наносящих значительный урон природе, обеспечение выполнения всех лесоводственных требований при заготовках древесины;
  • Охрана лесов от пожаров, защита от вредителей и болезней, формирование устойчивых лесов;
  • Система отбора, охраны и хозяйственных мероприятий в лесах природно-заповедного фонда;
  • Ведение лесного хозяйства на территориях, загрязненных радионуклидами и промышленными выбросами.

3. Экономические проблемы

  • Обеспечение стабильного, достаточного и целесообразного финансирования лесного хозяйства. Изменение системы планирования, которая слишком централизована, затратная и мало приспособлена к рыночным условиям хозяйствования;
  • Необходимо создать условия для долгосрочных инвестиций, строительства дорог, приобретения техники, оборудования, создания инфраструктуры.
  • Непредвиденность законодательства (особенно налогового и природоохранного) выступает как отдельная экономическая проблема. Существующая система контроля чрезмерно фискальная и направлена на неадекватно тяжёлое наказание лесопользователя;
  • Формирование рынка оптовой и розничной торговли лесом, системы подрядов на проведение лесохозяйственных работ и заготовки продуктов леса.

4. Социальные проблемы

  • Тяжёлая социальная ситуация в регионах и населенных пунктах, где основу экономики составляли предприятия лесного и деревообрабатывающего комплексов;
  • Несовершенный механизм согласования управленческих решений с местным населением, неразвитость общественных экологических организаций;
  • Низкая степень доверия к структурам власти, высокий правовой нигилизм в современном украинском обществе;
  • Тенденции придавать экономическому успеху первостепенное значение, отторжение экологических ограничений, если они мешают росту личного благосостояния;
  • Рост числа и объемов самовольных рубок, проявления теневой экономики, случаи коррупции.

Все перечисленные проблемы взаимоувязанные и часто взаимообусловлены. Главным результатом их решения было и остается эффективное обеспечение государства полезностями, предоставляемыми лесами (источник древесины и других продуктов; основной эколого-стабилизирующий фактор; рекреационный, генетический и социально-исторический ресурс).

Цели лесной политики переходного периода направлены на формирование юридических, организационных и экономических условий устойчивого управления лесами. В целом они ориентированы на усиление роли законодательства и рыночной экономики в сфере лесных отношений и должны быть достигнуты за относительно короткий промежуток времени (5-10 лет). К числу приоритетов переходного периода следует отнести:

  • Решение проблем собственности на леса и производственные мощности, задействованные в лесном секторе экономики;
  • Достижение оптимальной и стабильной организационной структуры органов государственного управления и хозяйствования;
  • Эффективное разграничение полномочий государства по управлению и хозяйствованию;
  • Разработка и законодательное закрепление правил, определяющих принципы и нормы ведения лесного хозяйства, обеспечивающих достижение стратегических целей национальной лесной политики;
  • Обеспечение управляемости процессов, происходящих в лесном секторе экономики. 

На международном уровне достигнуто понимание того, что страны с переходной экономикой на пути к рынку не могут копировать исторический опыт ныне развитых государств, становление капитализма в которых сопровождалось массовым истреблением лесов. В этой связи важно в переходный период сохранить, использовать и развивать лучшие стороны социалистической экономики, к числу которых относится планирование и контроль.

Необходимо чётко и системно сформировать приоритеты лесной политики для отдельных регионов Украины. Например, очевидно, что в Карпатском регионе в ближайшие десятилетия нужно обеспечить баланс между экономическими, экологическими и социальными функциями лесов.  Ресурсную роль леса нельзя при этом преуменьшать, а рекреационную (в отсутствие соответствующей туристической инфраструктуры) преувеличивать.  Природоохранное законодательство и мероприятия по дополнительному выделению природно-заповедного фонда, существенному ограничению лесопользования /должны быть прогнозируемыми. Это позволит адекватно реагировать и планировать свою деятельность предпринимателям, занимающимся лесозаготовками и деревообработкой.

4. Современное состояние и перспективы развития лесной политики

4.1. Проблемы собственности

Вопрос собственности – часть лесной политики.  Объектом права собственности в лесном секторе экономики является лес и производственные мощности, используемые при ведении лесного хозяйства и переработке древесины.  Определяя перспективы развития собственности следует учитывать следующие факты, характеризующие современную ситуацию:

  • Согласно закону все леса Украины являются государственной собственностью и могут быть отданы в постоянное пользование предприятиям, специализирующимся на ведении лесного хозяйства. Закон не вводит ограничений на форму собственности предприятий, являющихся постоянными лесопользователями. Мелкие участки леса (до 5 га) могут находиться в постоянном пользовании частных лиц (фермеров);
  • Украина практически полностью утратила исторический опыт ведения частного лесного хозяйства. Лица, имевшие ранее частную лесную собственность, в основном ушли из жизни, а материалы, подтверждающие права их наследников, утрачены. В связи с этим нет оснований для инициирования процесса возврата лесов прежним владельцам, характерного для стран, вошедших в состав СССР позднее (государства Прибалтики) или присоединившихся к социалистическому лагерю после Второй мировой войны;
  • Значительная доля лесов страны приходится на мелкие контуры леса, окруженные сельскохозяйственными угодьями, и лесные полосы, по сути лесом не являющиеся.  Хозяйство в данной категории насаждений экономически убыточно;
  • Среди постоянных пользователей леса велика доля аграрных предприятий, значительная часть которых прекратила или прекратит свое существование в ходе земельной реформы. Судьба лесных площадей, находящихся или находившихся в пользовании этих предприятий не определена;
  • Основные производственные мощности по глубокой переработке древесины приватизированы. Мощности обеспечивающие первичную обработку древесины (в основном лесопиление) распределены между государственными и частными предприятиями, а также физическими лицами;
  • Наметилась устойчивая тенденция увеличения объемов лесохозяйственных и лесозаготовительных работ, выполняемых частными лицами и фирмами по контрактам. В некоторых областях получила распространение практика сдачи леса в краткосрочную аренду для проведения заготовок древесины.

Анализ сложившейся ситуации и опыта других стран, позволяет с большой долей вероятности предсказать то, что полноценная земельная реформа неизбежно приведет к появлению прослойки частных собственников леса. Необходимо обеспечить юридическую возможность существования в стране частных лесов путем внесения соответствующих поправок в законодательство. Формирование частной собственности целесообразно осуществлять: во-первых, за счет приватизации обособленных участков леса и полезащитных лесных полос, находящихся в пользовании аграрных предприятий; во-вторых, за счет создания новых лесов на приватизированных землях, неиспользуемых для ведения сельского хозяйства.  В ходе приватизации целесообразно запретить дробление отдельных лесных массивов и обеспечить учет площади лесов, передаваемых в частную собственность. Лесные урочища большой площади на данном этапе целесообразно оставить в собственности государства. Не санкционированный перевод лесов в земли иного назначения должен быть запрещен. Украина заинтересована в увеличении лесной площади, поэтому необходимо дополнить действующее законодательство положениями, стимулирующими работы по лесоразведению на частных землях.  К числу таких положений можно отнести прямое требование создания лесов, на землях, не используемых по целевому назначению в течение определенного срока, например пяти лет; освобождение покрытых лесом земель от налогообложения; субсидирование работ по лесоразведению.

Многие украинские специалисты считают, что все леса сельскохозяйственных предприятий, в том числе и мелкие лесные участки, следует передать в ведение ГКЛХ. В этой связи, отметим следующее:

  • Государство, как собственник, не заинтересовано в приобретении мелких, разбросанных по территории участков леса, ведение хозяйства в которых требует значительных бюджетных дотаций, а в избавлении от них;
  • В 90-х годах государство было не в состоянии финансировать хозяйство в лесах аграрных предприятий, на том же уровне, что и предприятий ГКЛХ. В этом одна из причин их худшего состояния. Нет оснований считать, что при передачи лесов сельскохозяйственных предприятий в ведение ГКЛХ, государство значимо увеличит объем финансирования лесного хозяйства в целом;
  • Государственные службы, до настоящего времени не смогли обеспечить эффективный контроль за состоянием лесов аграрных предприятий, в том числе из-за их значительной фрагментации и разбросанности. Подтверждение этому значительные объемы самовольных рубок, уничтожение лесных полос, пожары.   Передача ответственности за состояние мелких лесных участков частным собственникам не ухудшит ситуации.

Другим вопросом, вызывающим разногласия, является возможность существования в составе государственных лесохозяйственных предприятий мощностей по переработке древесины.  Следует согласится с тем, что цеха переработки являются перспективными объектами приватизации. Однако, в случае обеспечения равенства условий развития предприятий разных форм собственности, никаких препятствий для существования и развития рентабельных деревообрабатывающих мощностей в государственном секторе экономики не существует. Развитие деревообрабатывающего сектора страны в целом, требует значительных инвестиций, которые на данном этапе развития Украины, возможны только за счет привлечения иностранного капитала.

Перспективным направлением уменьшения государственного присутствия в экономике лесного хозяйства, является передача части производственных функций по лесовосстановлению, уходу и лесозаготовкам в государственных лесах частным лицам и фирмам. Опыт многих стран Европы показывает, что использовать частных контрактеров значительно более выгодно, чем содержать значительный штат постоянный работников, занятость которых на протяжении года значительно меняется.

4.2. Роль государства

  Роль государства в лесном секторе экономики сводится к выполнению функций нормирования (законотворчества), надзора (контроля), собственника и поддержки. Функция нормирования заключается в разработке лесной политики и подготовке законов и нормативов, обеспечивающих ее реализацию. Надзорная функция сводится к обеспечению выполнения норм законодательства во всех лесах страны. Выполнение функции собственника предполагает ведение лесного хозяйства, распоряжение лесами и доходами от их эксплуатации. Функция поддержки объединяет виды деятельности, обеспечивающие условия для устойчивого управления лесами на длительный период (образование, наука, инвентаризация, информационное обеспечение и другие).

Выполняя функции нормирования и надзора государство выступает как субъект высшего, государственного (публичного) права. При ведении хозяйства в своих лесах оно является субъектом частного права и рассматривается наравне со всеми другими субъектами действующими в лесном секторе. Признавая двойственную роль государства, европейские страны выработали ряд принципов, которые положены в основу формирования государственных институтов, отвечающих за леса. Основные из них:

  • Функции государства должны быть разделены между разными организациями. Особенно важно отделение функций нормирования и контроля от функций собственника;
  • Действия государственных органов власти должны быть открытыми, понятными и справедливыми;
  • Различные государственные органы не должны выполнять одни и те же функции;
  • Необходимо стремится к тому, чтобы организации, выполняющие функции собственника, не были зависимы от государственного бюджета и приносили прибыль.

Безусловно, вопрос о разграничении государственных функций  должен  решаться с учетом национальных особенностей каждой страны, прежде всего таких как  лесистость,  структура собственности на леса, роль лесного сектора в экономике, исторические традиции. Отличительные особенности Украины, — относительная малолесность и 100% государственная собственность на леса, несколько смягчают требования к разделению функции, но не избавляют от необходимости учета в ходе реорганизации выше перечисленных принципов.

Рис.2. Полномочия различных органов власти по осуществлению контроля за охраной, защитой, использованием и восстановлением лесов

На рисунке 2 показано разделение государственных функций в сфере управления лесами, закрепленное действующим законодательством Украины.  Его анализ позволяет сделать следующие выводы:

  1. Выполнение функции надзора (государственного контроля) многократно дублируется. Она возложена на Министерство охраны окружающей среды; ГЛХ и подчиненные ему областные управления, производственные объединения и предприятия (работники государственной лесной охраны); Верховный Совет (Парламент) и местные Советы областного уровня;
  2. Функцию нормирования выполняют органы центральной законодательной и исполнительной власти. Верховный Совет разрабатывает и утверждает основные законы, а Кабинет Министров подзаконные акты (правила, нормативы, инструкции), развивающие и детализирующие принятые законы. Подготовка проектов законодательных актов осуществляется ГКЛХ;
  3. Функция поддержки в основном выполняется предприятиями и учреждениями, подчиненными ГКЛХ (специальное образование и переподготовка, прикладная наука, инвентаризация и планирование, информационное обеспечение, защита и авиационная охрана леса, семеноводство). Часть из них (высшее образование, фундаментальная и частично прикладная наука) реализуется учреждениями Министерства образования и Академии наук;
  4. В рамках ГКЛХ и его предприятий совмещено выполнение функций надзора и функций собственника;
  5. Функции собственника распределены между местными органами власти разного уровня (от сельского до областного Совета); постоянными пользователями леса, наибольшая доля которых относится к предприятиям ГКЛХ и аграрным предприятиям; центральными государственными органами исполнительной власти,  входящими в состав Кабинета Министров Украины. При этом:
  • Органам местной власти даны основные полномочия по распоряжению лесами: они передают их в постоянное или временное пользование; распределяют участки леса, отведенные в главную рубку, в том числе сдают их в аренду; принимают решения о стратегии реализации древесины и лесопродукции на территории области; получают часть лесного дохода.  Полномочия местных советов разного уровня действуют в границах их территорий и поэтому распылены (рис.3);
  • Органы Министерства охраны природы выполняют распорядительные функции, имея эксклюзивное право разрешать или запрещать проведение сплошных санитарных и лесовосстановительных рубок;
  • Кабинет Министров по представлению Министерства экономики утверждает цену  леса  на корню, размер которой значимо влияет с одной стороны на доходы бюджета, а с другой на себестоимость лесозаготовок и рентабельность рубок;
  • Постоянные пользователи, в том числе гослесхозы, имеют право собственности на древесину, заготавливаемую при главном пользовании и доход от ее реализации. В системе ГКЛХ органы управления и хозяйствования областного и государственного уровня юридически лишены права собственности, но фактически значимо влияют на процесс реализации древесины предприятиями и направление использования полученных средств.

Рис.3. Полномочия местных советов разного уровня

Анализ показывает, что существующая в Украине система распределения государственных функций в области лесных отношений сформирована на основе взаимоисключающих положений социалистической и рыночной систем управления. По мере углубления рыночных преобразований в стране ее противоречивость становится все более очевидной. Однако процесс осознания объективной необходимости кардинальных перемен еще не завершен. Сходные проблемы имеют однотипные решения,  поэтому исходя из опыта стран с переходной экономикой, более продвинутых  на пути к демократии и рынку (Польша, Чехия, Венгрия, Латвия, Эстония, Литва и др.) можно предсказать, два принципиальных   изменения роли государства в лесном секторе Украины, которые  должны произойти  в ходе дальнейшего реформирования.

Во-первых, должны быть осознаны и явно определены экономические интересы государства, как лесного собственника. Они сводятся к увеличению стоимости леса (собственности) и получению прибыли от его использования там, где это возможно.  Функции собственника следует делегировать самостоятельной хозяйственной структуре (предприятию, компании, акционерному обществу с 100% государственным капиталом) наделив ее всеми полномочиями собственника и полной ответственностью за результаты деятельности. Ситуация, в которой в одном лесу распоряжаются и хозяйствуют разные субъекты противоречит принципам рыночной экономики и препятствует экономически эффективному ведению хозяйства. Не рационально распределять полномочия одного собственника (государства) между сотнями хозяйственных субъектов (гослесхозы), ресурсы каждого из которых весьма ограничены. Они должны быть централизованы. Только в этом случае можно обеспечить динамичное экономическое развитие, которое требует заключения крупных торговых договоров, приобретения высокопроизводительной и дорогой техники, укрупнения первичных хозяйственных структур. Руководитель государственной хозяйственной организации должен иметь больше полномочий по распоряжению собственностью, чем руководители областных филиалов. Полномочия последних, в свою очередь, должны быть больше, чем полномочия руководителей первичных структурных единиц (лесхозов). Государственное лесное предприятие должно быть, по возможности,  не зависимым от бюджета и рентабельным.

Во-вторых, государственная структура, выполняющая  функции нормирования и контроля должна быть полностью освобожденная от хозяйственных функций. Объектом ее внимания должны быть все леса страны. Необходимо  избавится от дублирования функций государственного контроля.

Украине присущи специфические особенности, которые необходимо учитывать при распределении полномочий государства в лесном секторе.  К ним относятся:

  • Передача значительной части функций по распоряжению государственными лесами местным органам самоуправления;
  • Многолетние традиции интегрированного выполнения всех государственных функций в рамках одного ведомства;
  • Значительная доля  лесов, рентабельное ведение хозяйства в которых объективно не возможно (леса Степного региона, заповедников и других особо охраняемых объектов).

Мировая  практика показывает, что  местные органы самоуправления  могут иметь собственные леса и вести хозяйство в них.  Земли Германии, провинции Канады, штаты Америки, муниципалитеты многих стран имеют  собственные леса и региональные органы управления ими. Однако они не имеют права распоряжаться на своей территории частными лесами,  также как и лесами, находящимися в обще государственной (федеральной) собственности.  Как уже отмечалось, предприятия реализующее интересы всего государства, как собственника леса, являются субъектом частного права, а следовательно вмешательство в их хозяйственную деятельность противоречит фундаментальным принципам рыночной экономики.  На Украине эти принципы не соблюдаются. Выборные органы местного  самоуправления распределяют спелые участки леса государственных предприятий между лесопользователями, инициируют процесс дробления предприятий в соответствии с административными границами районов, вводят запретительные меры на торговлю древесиной. Достижение  рентабельности государственных предприятий при таких условиях хозяйствования мало вероятно. Существует три  варианта выхода из сложившейся ситуации:

  1. Признать леса страны ресурсом  регионального значения и передать функции государства, как собственника,  предприятиям подконтрольным органам исполнительной власти областного уровня;
  2. Признать все государственные леса  ресурсом  национального значения и обеспечить централизованное управление и ведение хозяйства в них;
  3. Разделить государственные леса на леса национального и местного значения. При этом функции собственника в лесах национального значения должны быть централизованы, а в лесах местного значения переданы на областной уровень.

    В условиях в целом малолесной Украины второй и третий варианты значительно более предпочтительны, чем первый.

В Украине очень глубоки традиции совмещения значительной части всех государственных функций  в рамках одного органа управления и хозяйствования.  Этот факт следует учитывать при проведении реформ. Процесс реформирования и последующего развития будет менее трудным, если сохранить единый орган управления лесами страны, в подчинении которого должны находится две (как минимум) крупных и независимых друг от друга структуры. Одна ориентированная на выполнение функций нормирования, надзора и поддержки, а другая функций собственника.

Одним из главных препятствий на пути к достижению рентабельности лесного хозяйства в целом, являются леса, эксплуатация которых законодательно запрещена или значительно ограничена. Основная часть их произрастает в малолесных регионах страны и  выполняет важные защитные и экологические функции. Ведение хозяйства в насаждениях данной категории требует значительных затрат и практически не дает дохода.  В контексте предлагаемой схемы реформирования, функции государства, как собственника этих лесов могут быть переданы единой централизованной хозяйственной структуре или  возложены на самостоятельное государственное предприятие. В обеих случаях, ведение хозяйства в данных насаждениях предполагает целевые бюджетные дотации.

4.3. Институциональное строительство

  Процесс реформирования организационной структуры государственных органов управления и хозяйствования в лесном секторе стран с переходной экономикой включает пять, более или менее выраженных этапов:

  1. Первая реорганизация. Происходит вскоре после получения суверенитета или выхода страны  из социалистического лагеря. Как правило,  она не достаточно продумана, в связи с отсутствием опыта  рыночной экономики и времени для обоснования решений. В некоторых странах в ходе первого этапа проходит несколько реорганизаций, однако, все они носят косметический характер и принципиально не меняют распределение государственных функций;
  2. Проявление недостатков действующей организационной системы (2-5 лет);
  3. Осознание необходимости кардинальных перемен и выработка плана действий (2-5 лет);
  4. Вторая реорганизация;
  5. Поддержка процесса реформ.

Страны, прошедшие период второй реорганизации пришли к различающимся в деталях, но принципиально схожим решениям:

  • В Эстонии созданы Государственный департамент леса (функции нормирования, надзора и частично поддержки) и государственное лесохозяйственное предприятие (функции собственника). Деревообработка приватизирована;
  • В Латвии  созданы лесной сектор при Министерстве земледелия (функция нормирования), Государственная лесная служба (функции надзора и частично поддержки) и государственное акционерное общество (функция собственности). Деревообработка приватизирована;
  • В Чешской республике имеется департамент леса в составе Министерства сельского хозяйства (нормирование), государственная лесная служба (надзор и частично поддержка) и государственное лесное предприятие (функции собственника). Значительную часть лесохозяйственных работ и работ по переработке заготовленной древесины в государственных лесах выполняют частные подрядчики;
  • В Венгрии действует лесной департамент при Министерстве сельского хозяйства  (функция нормирования), Государственная лесная служба (функции надзора и частично поддержки) и государственные акционерные лесопромышленные компании (функции собственника). Деревообработка интегрирована с ведением хозяйства в государственных лесах;
  • В Польше  государственные леса находятся в собственности Государственного Казначейства. Ведение лесного хозяйства в них осуществляется Государственным лесным предприятием включающем Генеральную дирекцию, 17 региональных дирекций и более 400 лесных районов. Деревообработка приватизирована. Функции государственного контроля возложены на Министерство охраны окружающей среды, природных ресурсов и лесного хозяйства.

Характерно, что процесс разграничения функций государства между различными структурами в последнее десятилетие активизировался и во многих странах с развитой рыночной экономикой. К примеру,  отделение функций государственного управление от хозяйственных   произошло в Великобритании, Ирландии, некоторых землях Германии. В большинстве много лесных европейских государств (Швеция, Финляндия, Австрия) подобное разграничение существует уже давно.

Украина в настоящее время находится на третьем этапе процесса институционального строительства, который, видимо, еще продлится 1-2 года.  Дело в том, что переход к этапу второй реорганизации возможен только после принципиального пересмотра положений лесного законодательства страны, которое фиксирует существующее распределение государственных функций между субъектами права. Подготовка  и принятие нового лесного закона процесс достаточно длительный.  В Украине он еще не начат. Несмотря на это, уже сейчас  можно сформулировать основные цели реорганизации и модели изменения организационной структуры, которые могут служить отправной точкой при разработке детального плана реорганизации.

Общую цель реформирования организационной структуры государственного управления и хозяйствования можно сформулировать следующим образом:

На основе принципов рыночной экономики сформировать на национальном, региональном и местном уровнях организационные структуры  эффективно реализующие лесную политику,  должным образом обеспечивающие выполнение  функций нормирования, надзора, собственника и поддержки, а также развитие лесной отрасли с учетом экологических, социальных и экономических целей государства.

Исходя из целей реформирования и принципов разделения государственных  функции в условиях рыночной экономики можно предложить следующее распределение функциональных обязанностей  между государственными структурами (рис. 4):

  1. Выполнение всех функций государства в сфере лесных отношений курируется ГКЛХ, действующем на правах министерства;
  2. Функция нормирования выполняется  лесным департаментом (отделом) в составе ГКЛХ;
  3. Функция надзора закрепляется за Государственной лесной службой (ГЛС), представляющей государственное учреждение действующие под  общим управлением ГКЛХ;
  4. Функция поддержки частично реализуется лесным департаментом и лесной службой, а частично делегируется другим государственным и частным институтам;
  5. Функция собственности на государственные леса в Полесье, Карпатах, Лесостепи передается экономически самостоятельной Государственной лесной компании (ГЛК), подотчетной в результатах своей деятельности ГКЛХ. Формой организации компании  может быть акционерной. В этом случае ГКЛХ является держателем всех 100% акций;
  6. Функция собственности на государственные леса в Степи и Крыму, а также в заповедниках других регионов делегируется Государственному управлению особо охраняемыми лесами (ГУООЛ), финансируемому в основном из государственного бюджета, через ГКЛХ.

Рис. 4. Распределение функциональных обязанностей между государственными структурами

Как отмечалось выше организация ГУООЛ  не обязательна. Альтернативным решением является организация в рамках единой компании, относительного самостоятельной структуры объединяющей объективно не рентабельные леса и получающей целевые дотации на их содержание из бюджета и иных источников.

Реорганизация призвана приблизить ближе к исполнительному уровню права распоряжения  и принятия решений, а также ответственность за результаты деятельности организационных структур. При этом за высшим уровнем власти остаются только те решения, которые эффективнее всего можно осуществить именно там.  Таким образом  за ГКЛХ и входящим в его состав Лесным департаментом целесообразно оставить следующие сферы управления:

  • лесная политика, разработка законов, правил и  инструкций ;
  • выполнение функций собственности от имени государства (в качестве получателя прибыли от деятельности государственного лесного предприятия (ГЛП) или держателя его акций);
  • координация с другими министерствами и государственными комитетами;
  • обобщение и анализ статистики лесного сектора;
  • природоохранные проблемы национального уровня, стратегия развития лесного образования и научных исследований;
  • общее руководство и финансирование Государственной лесной службы  и Государственного управления  охраняемыми лесами;
  • разработка общенациональных программ развития и плана долгосрочных инвестиций;
  • международное сотрудничество и связи с общественностью.

ГКЛХ должен сохранить рычаги влияния на деятельность ГЛК: назначение генерального директора (совета директоров), определение задач по выходу продукции, заключение договоров на работы заказанные и субсидируемые государством. Естественно, тоже самое верно и по отношению к ГЛС и ГУООЛ.

Основной функцией государственной лесной службы и ее региональных (областных) представительств является надзор за соблюдением лесного и охотничьего законодательства в лесах страны. Кроме того ей целесообразно делегировать часть функций поддержки, таких как инвентаризация лесов и мониторинг, координация и частичное выполнение работ по охране и защите лесов, научные исследования (частично), среднетехническое образование и других.

Функции общего контроля за  состоянием лесов и соблюдением норм экологического законодательства  следует сохранить за инспекцией Министерства охраны окружающей среды. Оно же должно утверждать планы  ведения хозяйства в особо охраняемых лесах.

ГЛК должна быть ориентирована на выполнение функций собственника. Государство, как собственник, заинтересовано, чтобы  переданные ГЛК леса не только содержались в надлежащем состоянии и выполняли эколого-социальные функции, но и приносили прибыль. Для достижения этого необходимо четко определить цели и условия деятельности ГЛК и наделить его директорат достаточными правами для принятия всех хозяйственно значимых решений. ГКЛХ через генерального директора ГЛК или Совет директоров должен иметь возможность контролировать деятельность ГЛК только в отношении выполнения производственных показателей и соблюдения лесного законодательства. В пределах своей территории ГЛК за счет перераспределения средств должна обеспечивать хозяйственную деятельность в особо охраняемых лесах и мало продуктивных лесах. Более того, следует стремится к тому, чтобы как можно большая часть затрат на выполнение таких государственных функций, как поддержка (в широком понимании), ведение хозяйства в не рентабельных лесах, материально-техническое обеспечение выполнения функций надзора и нормирования покрывалась за счет прибыли ГЛК.

Государственное управление особо охраняемыми лесами, по предварительным расчетам, должно отвечать за ведение лесного хозяйства в восьми областях Степного региона и Крыму. Режим его работы будет предполагает бюджетное финансирование и во многом аналогичен режиму, существующему в настоящее время.

4.4. Лесное законодательство

  Лесное право является фундаментом лесных отношений и в значительной мере определит хозяйственный механизм, структуру управления и пути развития лесного сектора. Основные его положения изложены в Лесном Кодексе (ЛК) и многочисленных подзаконных актах (инструкциях, положениях, правилах, нормативах и т.п.). В целом структура и содержание лесного законодательства в значительной мере базируется на советских юридических нормах эры планово-административной экономики, когда в отсутствии рынка единственным инструментом, направляющим экономику, был поток нормативов и инструкций.

Основные положения лесного права изложены в ЛК, который разработан в отсутствии принятой Конституции страны и в значительной мере дублирует статьи Лесного Кодекса УССР (1979) и Основ лесного законодательства СССР (1990). В последние годы становится все более очевидно, что ЛК и лесное законодательство Украины в целом не соответствуют требованиям отрасли, поставленной в условия рыночной экономики, и требуют изменения. Основная цель изменений, — создание целостного, не противоречивого лесного законодательства обеспечивающее устойчивое, неистощительное управления лесами Украины при соблюдении равных прав, неприкосновенности собственности, независимости экономической деятельности и равных обязательств со стороны всех владельцев и пользователей леса. В настоящее время начался процесс пересмотра основных законов страны, принятых в первой половине 90-х годов. В этой связи безусловно потребуется внесение корректив в лесное законодательство. Однако, приведения лесных законов в соответствие с законами более высокого ранга не достаточно для обеспечения правовой базы развития лесного сектора.

Необходимо кардинальное изменение лесного законодательства в ходе которого целесообразно придерживаться следующих общих положений:

  • разработать и узаконить Национальную лесную политику страны;
  • активно участвовать в процессе пересмотра законов, влияющих на лесное законодательство;
  • сохранить привычную схему построения лесного законодательства, базирующуюся на Лесном Кодексе и комплексе     развивающих     его подзаконных актов;
  • резко сократить число правил, нормативов и инструкций, в целом значительно снизив уровень детализации лесного законодательства. Исключить положения, которые диктуют собственнику хозяйственные решения, принятие которых на практике требует всесторонней оценки текущей ситуации и должно быть прерогативой собственника;
  • преодолеть чрезмерную фискальность существующей системы контроля, сместить акценты на воспитание, а не наказание лесопользователя, отдавать приоритет экономическим методам, а не административно запретительным;
  • привести терминологию лесного законодательства в соответствие с международными требованиями и юридической терминологией, используемой в гражданском праве \;
  • устранить из ЛК устаревшие положения, а также все подробности, которые без ущерба для дела могут быть изложены в инструктивных документах; 
  • учесть при разработке законов и подзаконных актов принципы ведения лесного хозяйства, изложенные в международных соглашениях, подписанных Украиной.

 Вышеизложенное, касается формы и структуры лесного законодательства, лишь косвенно задевая     его содержание. Кардинальное изменение последнего во всех отношениях значительно более ответственная и сложная задача, затрагивающая интересы различных политических и общественных сил, желающих того или иного развития общества в целом и лесной политики государства, в частности. Ниже перечисляются основные положения лесного права, требующие пересмотра и кратко обосновывается суть необходимых изменений.

            1. Понятия леса и лесного фонда.  Действующий ЛК оперирует понятиями леса, как совокупности земли и лесной растительности, и лесного фонда, включающего наряду с лесом земли не покрытые лесной растительностью, но переданные для нужд лесного хозяйства.  Земельный Кодекс (ЗК) трактует понятие лесной фонд по-другому, отождествляя его с обособленным земельным фондом (категорией земель), выделенным по основному народно-хозяйственному значению. Фактически леса находятся на землях всех категорий, выделяемых ЗК, — сельскохозяйственных, населенных пунктов, транспорта, обороны, природоохранного и историко-культурного значения. В этой связи лесной фонд не может быть обособлен по одному основному назначению. По своей природе он должен быть признан многоцелевым и попадать под действие лесного законодательства не зависимо от того в составе какой категории земель учитывается.

ЛК Украины считает лесами рядовые посадки естественного и искусственного происхождения, в частности полезащитные полосы, полосы вдоль дорог и т.п. В соответствии с  международными договоренностями, насаждения этого типа обычно учитывают в составе «другой древесно-кустарниковой растительности». Во многих странах лесом не считаются заросли кустарников высотой до 5-7 метров, а также лесные участки площадью менее 0.1 га расположенные в стороне от леса. Учет растительности упомянутого типа в составе лесов механически повысил общую лесистость страны, но значительно ухудшил условия работы лесохозяйственных органов и предприятий, навязав им дополнительные затраты и дополнительную ответственность.

2.Собственность на леса. Украина, как государство, объявившее о переходе к рыночной экономике на основе многообразия равноправных форм собственности и приступившее ко второму этапу земельной реформы, обязана законодательно обеспечить потенциальную возможность сосуществования всех форм собственности на леса. Реальные шаги по реорганизации существующей исключительной государственной собственности на леса должны осуществляться постепенно и предварительно всесторонне обосновываться, исходя из реалий текущего момента и долгосрочных интересов страны.

Институт  частных лесных собственников должен формироваться по двум основным направлениям:     во-первых,   за счет фермерских хозяйств, которым должны   предоставляться  в  собственность отдельные не большие контуры леса ( к примеру, размером до 10 га, но не более половины общей площади землевладения),     непосредственно примыкающие  к сельскохозяйственным угодьям; во-вторых, за счет частных  предприятий, организаций и отдельных предпринимателей, вырастивших лес на собственной земле, за счет собственных     средств.  В частную собственность, с целью лесовыращивания (прежде всего плантационного) следует предоставлять участки лесного фонда, а   также нарушенные земельные площади сельскохозяйственного и других фондов, требующие облесения или реконструкции.

            Понятие собственности в лесном  законодательстве  изначально следует трактовать в смысле,     общепризнанном  для   цивилизованных стран с рыночной экономикой, отдавая отчет в том, что собственник получает ряд прав, которые в условиях плановой экономики были закреплены за государством: право на ренту,  право на распоряжение лесами в рамках действующего законодательства, право на свободную  продажу лесопродукции  и т.п. В связи с этим передача лесов и земель под лесоразведение в частную собственность должна  быть  возмездной,     причем, защищая национальные интересы, государство обязано оценить  финансовые и профессиональные возможности  предполагаемого собственника, дать экономическую и лесоводственную оценку     приватизируемого     участка, определить и дифференцировать сроки, порядок и условия     приватизации. Все эти вопросы должны найти отражение в статьях лесного закона.

3. Функции государства.  Приватизация мелких лесных участков на землях, преимущественно аграрного назначения значимо не изменит структуры собственности на леса в Украине. Более 90% лесов, причем наиболее продуктивных, останется в собственности государства. В этой связи важно эффективно распределить функции государства по управлению и хозяйствованию в государственных лесах. Предварительно необходимо определить роль лесов в жизни страны. Существует две различные точки зрения по этому вопросу: согласно первой, леса являются достоянием народа, проживающего на конкретной территории и составляют экономическую базу местного самоуправления; согласно второй, леса имеют общегосударственное значение и управляются в интересах всего народа Украины. Выбор позиции определяет субъекта права собственности на государственные леса и степень централизации управления, — в первом варианте им должны стать местные (областные) органы исполнительной власти, во втором единая централизованная государственная структура. Безусловно, возможны компромиссы, когда часть лесов признается лесами государственного значения и управляется централизовано, а часть относится к лесам местного значения и управляется региональными органами власти. В любом случае, рыночные принципы хозяйствования требуют, чтобы полномочия собственника каждого конкретного участка леса были однозначно определены.

Как отмечалось выше, действующий ЛК не определяет единого субъекта собственности на государственные леса, а делит правомочия собственности между различными субъектами права. При этом право распоряжения передается законодательной ветви власти (от Верховного Совета до сельских советов), основные права по пользованию лесом и изъятию дохода от ведения лесного хозяйства закрепляются за постоянными пользователями, а значительная часть затрат на ведение лесного хозяйства остается за центральным государственным бюджетом.  Характерно, что Лесной Кодекс не использует обычное для гражданского и лесного права понятие «владения», в связи с чем оказывается, что леса Украины имеют собственника (государство), распорядителей (Советы разных уровней) и пользователей, но лишены владельца.

При пересмотре лесного права необходимо однозначно определить владельца или владельцев государственных лесов, наделив их всеми необходимыми правомочиями по распоряжению, пользованию и оперативному управлению. Право владения основными государственными лесами целесообразно закрепить за Государственным Комитетом лесного хозяйства, как одной из ветвей центральной исполнительной власти. При этом переданные во владение ГКЛХ лесные земли следует регистрировать в земельном реестре на имя государства. Функции владельца по контролю и эксплуатации собственности следует разделить между разными, не зависящими друг от друга структурами. При этом необходимо свести к минимуму дублирование функций государственного контроля и вмешательство контролирующих органов в оперативную деятельность по ведению лесного хозяйства.  Функции оперативного управления и пользования целесообразно централизовать в рамках одного или двух крупных государственных предприятий. (Смотри также разделы 4.2. – 4.3)

Затронутые в данном разделе вопросы являются принципиальными и наиболее сложными для практического решения. Однако, они не исчерпывают всех положений, которые должны найти место в новом лесном законодательстве. Вопросы, касающиеся экологизации лесного хозяйства, повышения его экономической эффективности, совершенствования лесопользования и контроля за состоянием лесов, внесения изменений в деление лесов по целевому назначению и некоторые другие рассматриваются в соответствующих разделах проекта.

5. Выводы и рекомендации

Общепризнанно, что государственная лесная политика — один из важнейших факторов, определяющих развитие лесного хозяйства. Она зависит от общегосударственной политики, ресурсно-экономических, экологических и социальных сторон жизни государства.

Основной   чертой политики на Украине в общегосударственном масштабе является стремление к суверенитету, демократии, рыночной экономике.

         Ресурсно-экономическая ситуация характеризуется крайней неоднородностью по географическим и лесоресурсным условиям, увеличением общего запаса древесины в лесах Украины на фоне уменьшения расчетных норм и реальных объемов заготовок, значительной  долей хвойных монокультур в породной структуре лесов, ухудшением качества спелых и приспевающих  лесов, особенно твердолиственных, неопределенностью дальнейшей судьбы  лесов, находящихся в постоянном пользовании коллективных и государственных сельскохозяйственных  предприятий, значительными изменениями экономических условий работы лесохозяйственных предприятий.

Экологические условия существования лесов страны значительно изменены под влиянием человеческой деятельности. Особо значимыми  для лесного хозяйства Украины являются  как глобальные изменения условий роста леса и ведения лесного хозяйства, так и связанные с  загрязнением значительных территорий радионуклидами в результате аварии на ЧАЭС, что привело к понижению устойчивости значительной части лесов, особенно ощутимой на фоне высокой доли насаждений искусственного (45,6 %) происхождения с упрощенным породным составом,  неравномерным распределением  древостоев по возрасту. 

В социальном отношении с одной стороны роль леса, как средства создания благоприятных условий для отдыха и поддержания здоровья общества, очень высока и будет возрастать, а с другой — в условиях кризиса выросла значимость лесного хозяйства, как отрасли способной  сохранить рабочие места в сельской местности, где проблемы трудоустройства наиболее остры и в связи с этим увеличением интереса общества к вопросам связанным с лесом и лесным хозяйством.

Используя опыт европейских государств необходимо разработать национальную лесную политику. Стратегическими ее приоритетами должны стать:

  • Расширенное воспроизводство лесных ресурсов в количественном и качественном (стоимостном) выражении путем увеличения площади лесов за счет облесения неиспользованных сельскохозяйственных земель в Лесостепи и в Полесье; реконструкции лесов с целью приведения их породного состава в соответствие с условиями произрастания; повышения продуктивности и качества (стоимости) лесов за счет рационального ведения лесного хозяйства. 
  • Сохранение и восстановление биоразнообразия лесов, поддержание их стабильности и жизнеспособности, путем рационального, экологически и экономически обоснованного подхода к формированию сети особо охраняемых лесных территорий и введению  ограничений на лесохозяйственную деятельность; широкомасштабное внедрение в практику экологически ориентированных методов лесовосстановления, лесопользования и лесовыращивания; организацию непрерывного и эффективного контроля за состоянием лесов; совершенствование системы охраны лесов от пожаров, защиты от вредителей и болезней.
  • Рациональное, комплексное и постоянное использование лесных ресурсов. Для чего необходимо переориентировать лесное хозяйство с одноцелевой (сырьевой или защитной) модели на экологически, экономически и социально сбалансированную модель многоцелевого лесоопользования; внести соответствующие изменения в практику планирования и организации лесопользования; добиться быстрого и сбалансированного развития деревообрабатывающего комплекса страны, который должен обеспечить спрос на весь объем выращиваемой древесины.
  • Обеспечение эффективного выполнения лесными экосистемами защитных и социальных функций.
  • Рост экономической эффективности использования лесных ресурсов, достижение рентабельности лесного хозяйства вцелом, обеспечение благоприятных условий для развития деревообрабатывающей промышленности          на принципах рыночной экономики и свободной конкуренции.

 Приоритетами   переходного периода являются:

  • Решение проблем собственности на леса и производственные мощности, задействованные в лесном секторе экономики;
  • Эффективное распределение полномочий государства по управлению и хозяйствованию;
  • Достижение оптимальной и стабильной организационной структуры органов государственного управления и хозяйствования;
  • Разработка и законодательное закрепление правил, определяющих принципы и нормы ведения лесного хозяйства, обеспечивающие достижение стратегических целей национальной лесной политики;
  • Обеспечение управляемости процессов, происходящих в лесном секторе экономики.

Исходя из принципов разделения государственных функций в условиях рыночной экономики предлагается следующее распределение обязанностей между государственными структурами в области лесного хозяйства:

            1.Все функции государственного управления и хозяйствования закрепляются за Государственным комитетом лесного хозяйства, действующем на правах министерства;

             2.Функция нормирования выполняется лесным департаментом (отделом) в составе ГКЛХ;

            3.Функция надзора закрепляется за Государственной лесной службой (ГЛС), представляющей государственное учреждение действующие под общим управлением ГКЛХ;

            4.Функция поддержки частично реализуется лесным департаментом и лесной службой, а частично делегируется другим государственным и частным институтам;

            5.Функция собственности на государственные леса в Полесье, Карпатах, Лесостепи передается экономически самостоятельной Государственной лесной компании (ГЛК), подотчетной в результатах своей деятельности ГКЛХ. Формой организации компании может быть акционерной. В этом случае ГКЛХ является держателем всех 100% акций;

             6.Функция собственности на государственные леса в Степи и Крыму, а также в заповедниках других регионов делегируется Государственному управлению охраняемыми лесами (ГУОЛ), финансируемому в основном из государственного бюджета, через ГКЛХ.

  Необходимо кардинальное изменение лесного законодательства. Оно должно осуществляться двумя путями: организацией и принятием законодательно-правовых актов   и путем пересмотра действующих положений лесного права.

В рамках первого необходимо:

— разработать и узаконить Национальную лесную политику страны;

— активно участвовать в процессе пересмотра законов, влияющих на лесное законодательство;

— сохранить привычную схему построения лесного законодательства, базирующуюся на Лесном Кодексе и комплексе     развивающих     его подзаконных актов;

— резко сократить число правил, нормативов и инструкций, в целом значительно снизив уровень детализации лесного законодательства;

— привести терминологию лесного законодательства в соответствие с международными требованиями и юридической терминологией, используемой в гражданском праве;

— устранить из ЛК устаревшие положения, а также все подробности, которые могут быть изложены в инструктивных документах; 

— учесть при разработке законов и подзаконных актов принципы ведения лесного хозяйства, изложенные в международных соглашениях, подписанных Украиной.

Требуют пересмотра следующие положения лесного права: понятия леса и лесного фонда; собственности на леса; полномочий в сфере лесоуправления и лесопользования; планирования управления лесами и ведения лесного хозяйства; экономики лесного хозяйства; деления лесов по целевому назначению, режиму ведения хозяйства и лесопользования.

М.Попков

Похожие записи

Добавить комментарий