М.Попков. О некоторых итогах и рекомендациях второй фазы украинско шведского проекта

Данный доклад сделан на семинаре, посвященном итогом второй фазы украинско-шведского проекта в 2005 году. М.П.

Уважаемые Коллеги!

На сегодняшнем семинаре мы поводим основные итоги работы второй фазы украинско-шведского проекта, направленного на поиск оптимальных путей развития лесного сектора Украины.  Проект реализуется специалистами системы Государственного Комитета лесного хозяйства и шведскими экспертами Национального лесного агентства (NBF) и фирмы SCC (ныне RAMBOLL) при финансовой поддержке шведского агентства  международного развития (SIDA). Проект стартовал  в мае 2001 года и финиширует  31 октября текущего года, в  день выборов нового Президента Украины.

В первой  части своего выступления я коротко остановлюсь на структуре проекта и той работе, которая была проведена, а затем перейду к рассмотрению итогов развития лесного хозяйства, его насущных проблем и возможных путей их решения.

   Исполнители проекта работали по трем основным направлениям (рис.1)

Остановлюсь на каждом из них.  

Специалисты, работающие по направлению «Лесная политика и институциональное развитие» (рис.2):

  • Проанализировали динамику лесного сектора Украины за последние два десятилетия, выявили основные тенденции и закономерности его развития
  • Систематизировали структуру и содержание лесных законов и национальных, лесных политик европейских стран
  • Изучили институциональную структуру лесного сектора стран Европы и формы организации ведения лесного хозяйства в государственных лесах
  • Провели анализ действующего лесного законодательства Украины и выработали предложения по его совершенствованию
  • Осуществляли постоянный мониторинг и критический анализ результатов законотворчества в области лесного права.

В рамках данного направления проведено три семинара по темам:

  1. «Лесная политика и институциональное развитие» (2001)
  2. «Формирование и развитие лесной политики Украины на современном этапе» (2003)
  3. «Пути совершенствования институциональной структуры лесного хозяйства» (2004)

Организовано две учебные поездки, в которых приняли участие 20 украинских специалистов:

  • в Венгрию, Чехию, Словакию (апрель 2002)
  • в Польшу и Германию (октябрь 2003)

Результаты работы изложены в докладах семинаров и отчетах, 17 публикациях и докладах, сделанных на симпозиумах IUFRO по проблемам стран с переходной экономикой в Латвии, Чехии и Румынии.

Основной объем работы по направлению «Торговля и рынок древесины» (рис.3) проведен в первые полтора года, реализации проекта. Ее результатом  явились:

  • Анализ украинского рынка лесопродукции
  • Мониторинг и анализ европейского рынка лесопродукции, а также рынка стран бассейна Средиземного моря и Ближнего Востока

Акцент был сделан на поиск путей улучшения торговли, в частности расширение экспорта низкокачественной древесины и лесоматериалов твердолиственных пород (граб, ясень, дуб)

Организованы:

  • учебная поездка в Польшу (июнь 2002) в ходе которой проведены переговоры на двух ЦБК и комбинате, выпускающем древесные плиты (SILVA)
  • деловая поездка в Швецию (май 2003) в ходе которой велись переговоры с торговым домом SCANDITRA и крупнейшей в Европе фирмой выпускающий европаркет (ТЧЕСС).

Результатом работы явились две публикации, рекомендации по улучшению торговли, а также  контракты, заключенные предприятиями Госкомлесхоза с фирмами SILVA, SCANDITRA, в ближайшей перспективе TARCET и ТЧЕСС.

Направление «Инвентаризация, планирование и ведение лесного хозяйства на уровне предприятий» (рис.4) объединяло в себе несколько крупных самостоятельных тем, каждая из которых должна,  со временем перерасти в отдельный самостоятельный проект.

Работа по инвентаризации ограничилась изучением состояния дел в Украине, а также современных методик и технологий инвентаризации.   Один украинский специалист был на месячной стажировке в Швеции по изучению методов инвентаризации и «зеленого планирования» (выделение ключевых биотопов) и принял участие в семинаре по инвентаризации и ГИС в Литве (2003)

Обобщены и проанализированы методики выделения ключевых биотопов, используемые в европейских странах. Два украинских специалиста участвовало в конференции IUFRO по данной тематике в Польше (2002) Проведены  полевые тренировки украинских специалистов, а также предварительное обследование  лесов Выше-Дубечанского лесхоза, на предмет выделения ключевых биотопов. В ходе этой работы стало очевидно, что полномасштабное обследования лесов, выделение ключевых биотопов и составление «зеленого плана» в модельном лесхозе, как это изначально планировалось, проекту не под силу.  После проведения семинара, подведшего итоги первой половины проекта, работа по данному направлению была приостановлена. Одновременно,  Национальное лесное агентство Швеции выступило с инициативой проведения в Украине отдельного проекта по выделению ключевых биотопов и зеленому планированию. Соответствующие предложения направлены донорским организациям и сейчас рассматриваются.

Работы по планированию, финансовому анализу и бухгалтерскому учету, а также  совершенствованию лесохозяйственной практики будут сегодня темами отдельных выступлений. Я на них останавливаться не буду.  Отмечу лишь то, что в октябре прошлого года была организована поездка 7 ведущих экономистов и бухгалтеров  Госкомлесхоза в Швецию, для знакомства с системой экономического анализа и бухгалтерского учета лесных организаций, различного типа. А также то, что в рамках проекта заложено два десятка опытных пробных площадей по естественному возобновлению в сосняках, интенсивным рубкам ухода  в сосновых и березовых культурах, реконструкции сосняков, пораженных корневой губкой.

Результаты работы по данному разделу рассматривались на двух семинарах, изложены в отчетах консультантов и трех публикациях. Они докладывались во время лекций и   презентаций,   проведенных в НАУ и Госкомлесхозе.

В заключение данной части своего выступления подчеркну два важных момента:

  1. Более года назад появился сайт НИЦЛ, который активно наполняется информацией, в том числе и по проекту
  2. Проект делал и делает все возможное для расширение международного сотрудничества в лесном деле. Он прямо причастен к подготовке проекта по лесной сертификации, реализуемого НАУ при поддержке фонда охраны дикой природы, и  проекта FORZA направленного на реализацию стратегии устойчивого  лесоуправления в Закарпатье (Швейцарское агентство международного сотрудничества).  В настоящее время мы активно работаем с Всемирным Банком и имеем все основания надеяться на то, что вклад данной организации в развитие лесного сектора Украины будет расти год от года.

Отмечу также то, что большинство поездок на конференции, стажировки, а также деловая поездка в Швецию, организованы при прямом участии проекта, но за средства иных доноров, в частности IUFRO, Шведского института и  фирмы SCANDITRA.

В основной части своего выступления я остановлюсь  на  трех основных моментах, определяющих развитие лесного хозяйства Украины:

  1. Законодательство и лесная политика
    1. Институциональное строительство
    1. Стратегия лесопользования и охраны лесных экосистем

Каждый вопрос будет излагаться по одной общей схеме:

  • Анализ изменений за последние 3-4 года
  •  Альтернативные пути развития ситуации
  • Мнение исполнителей проекта по данному вопросу (на первой и второй фазе реализации проекта)

Законодательство и лесная политика

В конце 2000 года был принят новый Земельный Кодекс Украины. Это событие повлекло за собой необходимость внесения ряда изменений в лесное законодательство и могло стать отправной точкой реформы лесного хозяйства страны. Однако, этого не произошло. Прошедшие четыре года были периодом острой полемики о путях развития лесного сектора, которая вылилась в ряд законопроектов, ни один из которых  до сих пор не принят.

Приведенный перечень законопроектов позволяет выявить наиболее острые проблемы развития лесного сектора и   взгляды различных целевых групп общества на пути их решения:

  1. Законопроект «Об условиях развития отечественной легкой, мебельной и деревообрабатывающей промышленности». (подан 27.01.2003), предусматривает ввод НДС для  экспортируемой  лесопродукции, перевод деревообрабатывающих предприятий на единый налог и уменьшение ставок этого налога. Авторы законопроекта, выражают интересы украинских лесопромышленников, заинтересованных в снижении налогов и уменьшении экономической целесообразности экспорта лесопродукции  с малой степенью обработки (круглый лес, пиломатериалы);
  1. Законопроект «О моратории на проведение сплошных рубок и вывозки за границу древесины и пиломатериалов». (подан 20.02.2003), предусматривает ввод 10-летнего моратория на рубки главного пользования в лесах 1 группы, запрет на проведение рубок субъектам хозяйствования не государственной формы собственности, а так же   запрет экспорта круглого леса и пиломатериалов. Законопроект выражает мнение части населения, не имеющей собственных экономических интересов в лесном секторе и мало представляющей его значение в жизни государства;
  1.  Законопроект «О регулировании экспорта древесины» (04.06.2003),  предлагает запрет экспорта древесины редких и ценных твердолиственных пород (орех, клен-явор, черешня ), как  в круглом виде, так и в виде пиломатериалов, а также ввод сертификата  происхождения древесины, в качестве документа, наличие которого обязательно при экспорте лесопродукции. Он направлен на борьбу с нелегальными заготовками древесины редких пород, получившими распространение в последние 5-7 лет, особенно в западном регионе Украины;
  1. Законопроект «О заготовке древесины в лесах Украины».(26.06.2003), в основном дублирует правила изложенные в подзаконных актах, регулирующих заготовку древесины. Новым положением   является требование получения свидетельства на заготовленную продукцию на основании справки о маркировке  партии древесины. Основная цель законопроекта – противодействие нелегальным заготовкам древесины;
  1. Законопроект «О вывозном (экспортном) налоге на древесину». (19.03.2004) предусматривает  введение таможенного сбора на экспортируемую лесопродукцию (круглый лес и пиломатериалы) в размере от 5 до 30% стоимости товара, но не менее определенных сумм по каждой категории. Цели законопроекта, — уменьшение экономической привлекательности экспорта древесины с малой степенью обработки и пополнение государственного бюджета.

Очевидно,  что все перечисленные законопроекты направлены на решение локальных вопросов, в интересах тех или иных целевых групп населения. Они не содержат положений, затрагивающих систему и принципы управления лесами. Последние изложены в двух вариантах Лесного Кодекса, поданных в начале 2004 года. Один из них подготовлен большой группой  депутатов, не имеющих отношения к лесному делу и  представляющих различные  политические силы (что само по себе является явным признаком лоббирования) ,   а другой специалистами Госкомлесхоза Украины.

 Первый  вариант Лесного Кодекса вносит ряд кардинальных изменений в действующую систему управления лесами. В частности:

  • распоряжение государственными лесами передается местным органам власти и самоуправления районного уровня;
  • государственным лесохозяйственным предприятиям запрещается любая лесопромышленная деятельность, а также заготовка древесины. Они лишаются государственной финансовой поддержки и должны работать на принципах самофинансирования;
  • с целью проведения лесозаготовок органы местного самоуправления передают государственные леса в аренду сроком до 50 лет. При этом арендная плата поступает в местные бюджеты.

Данный вариант Лесного Кодекса на 50% представляет собой перевод Лесного Кодекса  Российской Федерации (1997), дополненный отдельными положениями, заимствованными из  лесных законов Польши и Литвы.

Законопроект, подготовленный специалистами, Госкомлесхоза, является редакцией действующего Лесной Кодекса. Предложенные изменения, направлены на приведение в соответствие земельного и лесного законодательства. Они не затрагивают основ существующей системы управления лесами и сводятся к следующему:

  • в соответствие с Земельным кодексом  предусмотрена возможность существования 3 видов собственности на лес, — государственной, коммунальной и частной, а также определены условия их выделения;
  • изменено определение понятия «лес»;
  • подчеркнута роль государства в сфере регулирования лесных отношений;
  • пересмотрена система деления лесов по  целевому назначению;
  • определенные изменения, внесены в статьи регулирующие полномочия в  сфере управления лесами,  лесную охрану, организацию и ведения лесного хозяйства;
  • значительная часть положений, регулирующих практически аспекты  ведение лесного хозяйства, перенесена в подзаконные акты (правила, инструкции, нормативы).

В конце июня текущего года оба законопроекта были рассмотрены на Верховном Совете. В результате, законопроект Госкомлесхоза принят в первом чтении. В сентябре-октябре 2004 года ожидается его повторное рассмотрение.

Принятый в первом чтении законопроект в ряде своих положений не согласован с действующим законодательством Украины и отдельными положениями международных соглашений по лесному хозяйству. Многие не соответствия, носят принципиальный характер и вряд ли могут быть устранены в короткое время.

Анализ содержания новой редакции лесного Кодекса  показывает, что этот документ по-прежнему является законом переходного   периода.  Его структура, содержание, терминология наследованы из аналогичных законов советского периода. Поэтому даже в случае  принятия ПЛК Верховной Радой, которое с каждым днем становится все менее вероятным, новая редакция Лесного Кодекса не будет долговечной. Лесное законодательство неизбежно потребует кардинального  изменения  в связи с изменением структуры собственности на леса и  проведением административной реформы, ожидаемой в 2005 году.

Необходимо подчеркнуть то, что до настоящего времени работа над законами, регулирующими лесное хозяйство и лесной сектор экономики Украины, ведется в отсутствии национальной, лесной политики, четко сформулированных целей, задач и приоритетов. В кругу специалистов и широкой общественности растет понимание того, что это снижает эффективность законотворчества и тормозит развитие лесного сектора. В последнее время, о необходимости принятия национальной, лесной политики Украины публично заявляли многие ученые, политики и администраторы высокого уровня. Знаковым является то, что  полномочия по формированию и реализации лесной политики упоминаются в 6 статьях проекта Лесного Кодекса, подготовленного специалистами Госкомлесхоза. Все это дает основание надеется на то, что процесс ее разработки будет инициирован в ближайшем будущем.

В конце первого этапа проекта в 2000 году проект рекомендовал следующие основные направления работы над лесным законодательством:

  • разработать и узаконить национальную, лесную политику
  • активно участвовать в процессе пересмотра законов, влияющих на лесное законодательство
  • сохранить привычную схему построения лесного законодательства, базирующуюся на Лесном Кодексе (ЛК) и развивающих его подзаконных актов
  • резко сократить число правил, нормативов и инструкций, в целом значительно снизив уровень законодательной детализации лесохозяйственной практики
  • устранить из ЛК устаревшие положения, а также все подробности, которые без ущерба для дела могут быть изложены в инструктивных документах
  • привести лесную терминологию в соответствие с международными требованиями
  • учесть при разработке лесного законодательства принципы, изложенные в международных соглашениях, подписанных Украиной

Все эти рекомендации остались актуальными и сегодня.

Совершенно очевидно то, что роль лесного хозяйства и лесного сектора в экономике Украины нуждается в широком и открытом обсуждении, которое всегда предшествует и сопутствует процессу разработки лесной политики. Глубоко ошибаются те чиновники, которые считают, что национальную, лесную политику могут написать два-три специалиста за выходные дни. Ее подготовка процесс длительный: опыт показывает, что с момента создания комиссии  в Парламенте до момента принятия окончательного документа проходит минимум два года. Госкомлесхоз должен быть инициатором и ведущим, но далеко не единственным, участником разработки лесной политики.

Основные вопросы лесной политики.

  • Роль лесного хозяйства в экономике страны
  • Неистощительное ведение лесного хозяйства в соответствии с пан-Европейскими конвенциями и декларациями, признающими равнозначность экономических, экологических и социальных целей
  • Изменение структуры собственности (признание частной и коммунальной собственности наряду с государственной собственностью на леса)
  • Равенство всех форм собственности в отношении прав собственности, условий управления лесным хозяйством и независимого экономического управления
  • Роль государства в лесном секторе
  • Управление лесным сектором – разделение полномочий в управлении государственными лесами
  • Охрана природы и сохранение биоразнообразия
  • Региональное развитие лесных ресурсов
  • Роль лесов в развитие сельских территорий
  • Долгосрочные производственные цели
  • Связь между лесным хозяйством и лесной промышленностью
  • Торговля и рынок древесины
  • Новые альтернативы лесоуправления – менее детальная нормативная база
  • Применение директив ЕС. Признание международных конвенций и соглашений по биоразнообразию, не истощительному развитию лесного хозяйства и т.д..

Не зависимо от того, будет ли принят проект ЛК, находящийся на рассмотрении в Парламенте или нет,  процесс работы над лесным законодательством в целом, и Лесным Кодексом, в частности следует  продолжить, согласовав с  разработкой национальной лесной политики, совершенствованием земельного и природоохранного законодательства.

При совершенствовании основного лесного закона, с анализа проблем, требующих законодательного регулирования. Особое внимание следует уделить:

  • разграничению положений, лесного, земельного, гражданского и природоохранного законодательства. Исключению дублирования;
  •  формулировке прав собственников и лесопользователей, определению их взаимоотношений;
  • пересмотру или отмене понятия лесной фонд;
  • разграничению полномочий государственных органов по управлению лесами, исключению дублирования контрольных функций и функций распоряжения;
  • использованию простых и емких определений, соответствующих международной практике. Включению в закон требований отдельных регулятивных положений ЕС, касающихся лесного хозяйства;
  • пересмотру отдельных требований к ведению лесного хозяйства, с учетом появления класса мелких лесных собственников

Важно определиться с тем, что должно быть оговорено в основном лесном законе, а что вынесено в подзаконные акты. Действующий ЛК и ПЛК, включают положения, которые не нужны для реализации неистощительного лесоуправления. К примеру,  правила, детализирующие организацию, ответственность и работу государственных институций, права пользования, аренды обычно не регулируются лесным законом. В тоже время многие, традиционные вопросы лесного законодательства в  ЛК и ПЛК, изложены поверхностно или перенесены в подзаконные акты (практически ничего не сказано о связи режимов хозяйствования с целевым назначением лесов, требованиях к лесовосстановлению и материалу для лесовосстановления, рубках ухода)

Особо следует остановиться на совершенствовании подзаконных актов. Количество действующих  в Украине правил, инструкций и нормативов, регулирующих ведение лесное хозяйство, выходит за пределы разумного.  ПЛК еще более усугубляет ситуацию: в нем содержатся ссылки на 18 подзаконных актов, некоторые из которых надо разрабатывать практически с нуля. По мнению проекта, подзаконные акты излишне многочисленны и детализированы, что крайне ограничивает свободу принятия решений профессионалами лесного дела. Необходимо совершенствование лесного законодательства с целью установления границ, в которых лесные собственники, лесопользователи и профессиональные лесные менеджеры могут принимать самостоятельные решения.  Это будет содействовать созданию гибкой, адаптированной к местным условиям системы лесоуправления, а также повышению ответственности за результаты ведения хозяйства. Нормативы, развивающие ЛК должны разрабатываться одновременно с ним, приниматься единым пакетом и издаваться под одной обложкой. В противном случае, Лесной Кодекс, на протяжении длительного периода после принятия Верховной Радой, не сможет полноценно работать.

Институциональное строительство

Переходя к обсуждению процессов институционального строительства напомню, что…

В период c 2000 по 2003 год на правительственном уровне и в средствах массовой информации  широко обсуждалась проблема реформирования  лесного сектора экономики, в частности изменение структуры собственности на леса и системы государственного управления лесами. 

Отправной точкой дискуссии о собственности  на леса  явилось положение  Земельного Кодекса (ст.56), согласно которому земли лесного фонда могут пребывать в государственной, коммунальной и частной собственности.  В  принципе, формирование частной и коммунальной собственности на леса  в Украине, возможно  двумя путями: посредством передачи (продажи) государственных лесов и путем облесения частных и коммунальных  земель не пригодных для ведения сельского хозяйства.  Вопрос о реституции и денежной приватизации лесов в Украине даже  не обсуждался. Это объясняется отсутствием наследников и документов, подтверждающих права собственности, а так же, не желанием общества передавать социально значимый ресурс в руки не многих украинских граждан,  имеющих возможность уже сейчас распоряжаться  значительными денежными средствами.

Как, результат, граждане и предприятия Украины, могут получить в частную собственность только замкнутые участки леса, площадью до 5 гектар, в составе угодий сельскохозяйственного или иного назначения, либо леса, посаженные за свой счет на деградированных и малопродуктивных землях.  Площадь лесов, отвечающих принятым в законе ограничениям ничтожно мала. В этой связи, роль частных лесовладельцев в Украине в ближайшем будущем останется незначительной.

Потенциально возможным путем появления частных лесов является приватизация лесных участков, находящихся в аренде. В последние годы, площади арендуемых лесов быстро увеличиваются, прежде всего, за счет участков, находящихся в пригородных зонах и местах отдыха, которые арендуются для строительства элитного жилья.   Процесс аренды идет без предварительного зонирования территории и приводит к быстрому переходу в частные руки  мест традиционного отдыха населения, в том числе входящих в состав природно-заповедного фонда. Уже сейчас это вызывает протесты, а в будущем может превратиться в серьезную проблему.

Согласно, принятого в 2004 году закон «О размежевании земель государственной и коммунальной собственности», в коммунальную собственность передаются земли лесного фонда, находящиеся в черте населенных пунктов. Площадь таких лесов менее 200 тыс.га,  используются они в основном  в целях рекреации и эксплуатационного значения не имеют. Закон умалчивает о передаче в коммунальную собственность земель ПЗФ местного значения и земель рекреационного значения (зеленых зон). При определенных сценариях развития это может создать проблемы в будущем.

Процесс передачи лесов в коммунальную собственность еще не завершен, однако уже сейчас очевидно, что скорее всего совокупная площадь коммунальных и частных лесов в ближайшее время будет не значительной (около 2% от общей площади лесов).  Их появление не окажет сколько-либо серьезного влияния на лесной сектор страны.

Вопросы совершенствования системы управления, оказались в сфере внимания широкой общественности, в связи с рядом событий общегосударственного и регионального масштаба, прямо затрагивающих  лесной сектор страны. К их числу следует отнести:

  • катастрофические наводнения 1998 и 2000 годов в Закарпатской области;
  • резко участившиеся случаи иных катастрофических явлений в лесах страны (пожары, ветровалы, ледоломы);
  • бурное развитие экспорта лесопродукции, сопровождающееся разнообразными нарушениями закона (нелегальные рубки, уклонение от уплаты налогов) и растущим дефицитом древесины на внутреннем рынке;
  • явное не благополучие лесов, лесных полос и защитных насаждений, ранее находившихся в пользовании коллективных сельскохозяйственных предприятий.

Наиболее серьезные претензии, предъявляемые к существующей системе государственного лесного хозяйства сводятся к следующему:

  • государственные предприятия лесного хозяйства совмещают функции  государственного контроля, затратной хозяйственной деятельности  (лесовосстановление, лесовыращивания, лесозащиты) и бизнеса (лесозаготовка и лесопереработка). Считается, что это искажает их мотивацию, снижает эффективность работы, в том числе и экономическую, служит базой для разного рода нарушений и злоупотреблений;
  • многие функции различных органов центральной исполнительной и региональной власти  по управлению лесами дублируются, что порождает конфликты,  ведет к перерасходу  бюджетных средств, противоречит основному направлению административной реформы,  преследующей в качестве одной из главных целей сокращение структур, выполняющих одинаковые функции;
  • леса, являющиеся государственной собственностью, с точки зрения собственника управляются экономически не эффективно. Государственное лесное хозяйство остается дотационным, в то время как сверх прибыль, получаемая   при  торговле лесопродукцией,  оседает на счетах коммерческих структур и физических лиц, не несущих никаких затрат по ведению лесного хозяйства и развитию лесной инфраструктуры.

Множество, отрывочных предложений по исправлению ситуации можно свести к  трем основным вариантам.

  1. Нулевой вариант, не предполагает, каких-либо принципиальных изменений в структуре управления лесами.
    1. Российско-украинский вариант, предполагает передачу основных положений по управлению лесами (сдача в аренду, выдача разрешений на рубку, продажа леса на корню) государственной администрации и органам самоуправления районного уровня. Государственным лесным предприятиям запрещается заниматься заготовкой и переработкой древесины, лес продается на корню или сдается в аренду лесопромышленным предприятиям. Плата поступает в местные бюджеты.
    1. Польско-украинский вариант, предусматривает коренное изменение правовой модели и создание на её основе на базе  предприятий Госкомлесхоза  государственной лесной  компании «Леса Украины».

В период с  2000 по 2003 год каких-либо значимых действий, направленных на совершенствование институциональной структуры лесного сектора не предпринималось.  Локальные изменения были связаны с передачей объектов природно-заповедного фонда, находящихся в ведении Государственного комитета лесного хозяйства под управление Министерства охраны окружающей среды и администрации Президента, а также передачей части лесов  бывших колхозов и совхозов государственным, коммунальным и иным  предприятиям.

В первые месяцы 2004 года Президент и Правительство приняли ряд указов и постановлений прямо, связанных с совершенствованием системы управления лесами.

  • Указом №1 от 5 января 2004 года Президент обязал создать в составе Министерства охраны окружающей среды  Государственную инспекцию по контролю за охраной, защитой, использованием и восстановлением лесов и усовершенствовать распределение функций между Министерством охраны окружающей среды и Государственным комитетом лесного хозяйства.  К настоящему времени, лесная инспекция, имеющая свои подразделения во всех областях Украины уже создана;
  •  Указом №17 от 7 февраля  Президент, обязал создать в системе Госкомлесхоза территориальные органы государственного управления и запретить областным лесохозяйственным объединениям, существующим в 22 областях страны выполнять  функции органов государственной власти. Кроме того, предусмотрено провести реструктуризацию государственных лесных предприятий, « с целью создания условий для увеличения инвестиций в глубокую переработку».;
  • Постановлением Кабинета Министров от,  предусмотрено, с 1.05.2004 года создать во всех областях Украины областные управления лесного хозяйства, являющиеся территориальными органами исполнительной власти,  подчиненными Госкомлесхозу. Областные лесохозяйственные объединения ликвидируются. Их имущество передается областным управлениям. Работники объединений переходят в управления, получая при этом статус государственных служащих.

Прежде, чем перейти к оценке ситуации, — чуть-чуть теории. Известно, что любое государство по отношению к своим лесам выполняет 4 –е основные функции:

  • Законодательную (определяет лесную политику, издает законы и нормативы)
    • Контроля или надзора (следит за состоянием всех лесов и соблюдением законов и правил)
    • Собственника ( ведет хозяйство в государственных лесах или организует ведение хозяйства в них)
    • Поддержки (поддерживает лесную науку, образование, инвентаризацию лесов, лесную статистику и лесное планирование, защиту и охрану ценных лесов, иногда лесовосстановление и лесоразведение)

В зависимости от того, как эти функции распределены между различными институциями можно выделить три основные модели управления лесами.

  • Комплексная модель. В этом случае государственное лесное ведомство выполняет функции административного и контрольного органа в отношении всех лесов и функции собственника в отношении государственных лесов. Исторически данный тип управления является наиболее «старым». Изначально он был характерен практически для всех европейских государств. В настоящее время существует ряд его модернизаций. Классическая комплексная модель управления сохранилась в ряде высокоразвитых, социально и экологически благополучных европейских государств – Германия, Бельгия, Дания. Ведомственный вариант комплексной модели характерен для постсоциалистических стран, на территории которых Советская власть существовала более 70 лет. В этих странах сохранилась практически 100% собственность на леса, существующие лесные ведомства выполняют нормативную и надзорную функции, а также непосредственно управляют предприятиями, ведущими лесное хозяйство на основной части государственных лесов. Часть лесов находится в управлении иных ведомств (Министерство сельского хозяйства, охраны окружающей среды, обороны) для которых лесное хозяйство является не основным видом деятельности. Комплексно-хозяйственная модель характерна для Польши, где основные леса находятся в управлении государственного холдинга, который де-факто выполняет не только хозяйственные, но и иные государственные функции
  • Раздельная модель. Данный тип модели получил значительное распространение в последние 10-15 лет и в настоящее время является основным для ЕС. Он идеален для стран, имеющих значительные площади частных лесов. Характерным признаком раздельной модели является то, что законодательные и контрольные функции выполняются государственными учреждениями никак не связанными с хозяйственной деятельностью. Ведение хозяйства в государственных лесах осуществляется государственными структурами, действующими на тех же основаниях, что и частные лесовладельцы. Раздельный тип управления реализован в Австрии, Великобритании, Финляндии, Франции, а также во всех постсоциалистических странах, которые пополнили «социалистический лагерь» после 2 мировой войны, а в 90-годы провели реституцию земельной собственности.

Национальные варианты раздельной модели лесоуправления исключительно разнообразны. Государственные функции могут делиться между двумя (Чехия, Польша, Швеция) или тремя структурами (Литва, Латвия, Австрия, Эстония, Венгрия). Контрольная функция может осуществляться независимым специализированным лесным ведомством (государственная лесная служба в Латвии и Венгрии),  лесными подразделениями соответствующего министерства (Чехия, Швеция), службами охраны окружающей среды (Эстония, Литва) либо  местной исполнительной власти (Словакия, Австрия). Ведение хозяйства в государственных лесах обычно осуществляется одной структурой, имеющей иерархическую организацию. Это может быть государственная компания, холдинг, акционерное общество, агенство. Исключение составляет Венгрия, где 22  государственных лесных компании юридически независимы. В большинстве случаев государственные производственные структуры охватывают весь цикл лесовыращивания от посадки леса до рубки и реализации древесины, но не занимаются деревообработкой. Исключение — Венгрия, где в составе некоторых государственных компаний входят лесоперерабатывающие подразделения.

  • Модель передачи полномочий (арендно-концессионная) характерна для стран с высокой лесистостью, имеющих значительные площади лесов не вовлеченных в хозяйственный оборот. Она реализована во многих странах Африки, Латинской Америки, а также Канады и России. Государство при этом оставляет за собой функции регулирования и контроля, а само ведение лесного хозяйства и реализацию лесоматериалов возлагает на частные предприятия, передавая леса в аренду или концессию. Вариант модели различается по объему переданных полномочий, срокам заключения договоров, порядке взаиморасчетов.

В  Украине до текущего года существовала типичная  ведомственная форма комплексной модели лесоуправления  (рис.5).  Еще на первой фазе проекта мы разбирали ее основные недостатки:

  • многократное дублирование функций контроля
    • совмещение предприятиями Госкомлесхоза функций собственника и надзора
    • распределение функций собственника между различными структурами (местными и центральными органами власти, местным самоуправлением, постоянными пользователями)

Рекомендации по совершенствованию институциональной структуры, данные в конце первой фазы проекта, учитывали специфические особенности Украины, к которым относятся:

  • законодательная передача значительной части функций по распоряжению государственными лесами местным органам власти;
  • многолетние традиции интегрированного выполнения всех государственных функций в рамках одного ведомства;
  • значительная доля  лесов, рентабельное ведение хозяйства в которых объективно не возможно (леса Степного региона,  ПЗФ и т.п.).

Было показано, что делегирование функций распоряжения государственными лесами местным органам власти и местным органам самоуправления противоречит принципам рыночной экономики. Конечно, территориальные единицы любого уровня могут иметь собственные леса и распоряжаться ими по своему усмотрению. Земли Германии, провинции Канады, штаты Америки, кантоны Швейцарии, муниципалитеты и коммуны многих стран имеют  собственные леса и распоряжаются ими. Однако они не имеют права распоряжаться на своей территории частными и общегосударственными лесами. Общегосударственной собственностью от имени государства должен распоряжаться Кабмин или уполномоченный им центральный орган исполнительной власти, а не областная или, тем более, районная власть.

С тем чтобы упорядочить ситуацию и избежать конфликтов проектом было предложено разделить все государственные леса Украины на леса общегосударственного (национального) и местного значения, как это сделано, к примеру, с природными ресурсами,  землями природно-заповедного и водного фонда. При этом функции собственника в лесах национального значения (леса Госкомлесхоза, Минприроды,  Минобороны и некоторые другие) должны быть централизованы, а в лесах местного значения (леса бывших с.-х. предприятий) переданы на областной уровень.

Проект предлагал на рассмотрение вариант разделения функций государства в лесном секторе между различными достаточно автономными структурами, находящимися под общим управлением Госкомлесхоза (рис.6).

При этом:

  • функции законотворчества и  нормирования закрепляются за   лесным департаментом;
  • функция надзора закрепляется за Государственной лесной службой, в составе которой предлагалось создать лесную инспекцию;
  • функция поддержки частично реализуется лесным департаментом и лесной службой, а частично делегируется другим государственным и частным институтам;
  • функция собственности на государственные леса в Полесье, Карпатах, Лесостепи передается экономически самостоятельной Государственной лесной компании (ГЛК), подотчетной в результатах своей деятельности Госкомлесхозу;
  • функция собственности на государственные леса в Степи и Крыму, а также в заповедниках других регионов делегируется Государственному управлению особо охраняемыми лесами (ГУООЛ), финансируемому в основном из государственного бюджета;

Предполагалось, что Госкомлесхоз  сохранит рычаги влияния на деятельность всех упомянутых структур: назначение руководителей (совета директоров), определение задач по выходу продукции, заключение договоров на работы,  субсидируемые государством и т.д.

Вне сферы влияния Госкомлесхоза оставалась экологическая инспекция Минприроды, контролирующая состояние лесов и соблюдением норм экологического законодательства.

Мы осознавали недостатки предложенной схемы и предлагали рассматривать ее в качестве отправной точки для поиска оптимальных вариантов совершенствования институциональной структуры. Однако…

В период с 2001 по 2003 год государственное лесное хозяйство вышло из кризиса и стало быстра наращивать объемы производства, повышать заработные платы, уменьшать зависимость от бюджета, технически переоснащаться (рис.7-8).

На фоне успешного развития, вопросы совершенствования институциональной структуры отошли на третий план. Как результат, к концу  2003 года отрасль не имела собственного плана совершенствования организационной структуры и соответствующей ему законодательной базы.  Издание рассмотренных выше Указов Президента и Постановления Кабмина, обозначили начало периода ее «ручного реформирования сверху».

Предпринятые Президентом и Премьер-министром  шаги направлены на усиление контрольной функции государства (рис.9).

Очевидные минусы, проводимых преобразований – увеличение числа государственных структур, выполняющих одинаковые функции (государственный контроль) и уменьшения степени хозяйственной интеграции государственных лесных предприятий. Последствия подобной реформы предсказать трудно, но уже сейчас можно характеризовать ее как одностороннюю и не  продуманную. Прогнозируя будущее, следует помнить о принципах грядущей административной реформы, а также положения хозяйственного кодекса, законов о государственной службе и борьбе с коррупцией, согласно которым государственные служащие лишены права вмешиваться в производственную деятельность предприятий. Не следует забывать и пункта Указа Президента о реструктуризации предприятий, трактовать который можно по-разному.

  Усиление контрольной функции  на данном этапе, по сути, является усилением государственного самоконтроля, в ходе которого одни государственные структуры, дублируя друг друга, контролируют другие государственные структуры.  Значительно важнее для государства, являющегося собственником львиной части лесов, озаботится повышением эффективности ведения хозяйства в них. А для этого, прежде всего, необходимо укрупнение объектов хозяйствования. Изучая закономерности экономического развития лесных предприятий мы убедились в том, что их финансовое положение (уровень заработной платы, объем инвестиций) прямо зависят от объема реализации продукции на одного работника, а объем реализации в значительной мере определяется объемом заготовки древесины. Крупные предприятия имеют явные преимущества. Чтобы убедиться в этом достаточно вспомнить характеристики предприятий, отказавшихся от бюджетного финансирования и лидирующих по уровню заработной платы.

         По нашим прогнозам, любое укрупнение государственной собственности на леса (на областном, региональном или государственном уровне) даст положительный эффект:

  •  улучшит возможности торговли (сбыт индустриальной и высококачественной
  • древесины, крупные и стабильные покупатели, сортировка);
  •  улучшит возможности использования техники и имеющихся мощностей переработки (оборудование, сушки, склады);
  • создаст условия для инвестиций в техническое перевооружение и инфраструктуру;
  • даст возможность поддержать предприятия, реализующие функцию поддержки (наука, инвентаризация, проектирование, образование, защита леса);
  • обеспечит хорошие условия для совершенствования системы учета лесопродукции,  бухгалтерского учета, экономического анализа и планирования;
  • позволит значительно уменьшить накладные расходы
  • создаст условия для борьбы с воровством, административными и иными нарушениями
  • позволит быстро повысить общий уровень ведения лесного хозяйства за счет распространения передового опыта

Не маловажным плюсом укрупнения является выравнивание условий работы предприятий, имеющих различную ресурсную и техническую базу. Не секрет, что в последние годы нарастает процесс дифференциации государственных лесных предприятий по уровню ведения лесного хозяйства, технической оснащенности, заработной платы. Богатые становятся богаче, бедные — беднее. История свидетельствует о том, что подобные тенденции чреваты кризисом и последующей революцией.

Процесс постоянного слияния и укрупнения лесохозяйственных единиц можно наблюдать во всех европейских странах. Он направлен на постоянное совершенствование организационной структуры с учетом практической пользы для ведения лесного хозяйства. Это основной путь повышения эффективной. Укрупнение всегда сопровождается ростом технической оснащённости, сокращением работающих и повышением их заработной платы, уменьшением числа организационных уровней. Украинские лесные предприятия подходят в своем развитие к той черте, за которой повышение эффективности работы и уровня заработной платы не возможны без организационных изменений. Им предстоит задуматься о сокращении армии лесников и передаче их функций меньшему числу более квалифицированных и оснащенных техников, о переходе к выполнению все большей доли лесохозяйственных работ на контрактной основе и т.д.

Возвращаясь к той организационной структуре, которую будет иметь отрасль в 2005 году еще раз подчеркну, что она не устойчива и будет меняться. По мнению проекта, значительно лучше пойти на преобразования Государственного Комитета в государственный холдинг «Леса Украины» (связанные с этим изменения затронут только верхний уровень управления и позволят сохранить внутреннюю структуру отрасли), чем допустить реформы российского образца, в ходе которых раскол пройдет через каждое отдельно взятое предприятие.

В ходе работы по данному направлению мы рассматривали пути совершенствования системы финансового обеспечения отрасли. Рекомендации проекта в данном вопросе практически совпадают с мнением специалистов счетной палаты, проверявших предприятия системы Госкомлесхоза два года назад. Проект рекомендует отказаться от советской системы начисления попенной платы и перейти к польской системе дифференцированных отчислений в отраслевой фонд. Это позволит сделать само окупаемым и даже прибыльным лесное хозяйство в лесных и лесостепных областях Украины. Целевая государственная поддержка лесного хозяйства должна быть сохранена. Бюджетные средства должны выделяться и расходоваться на решение конкретных задач: ведение хозяйства в степных областях и Крыму, содержание объектов ПЗФ, лесоразведение, рекреация, развитие инфраструктуры и Т.п.

Стратегия лесопользования и охраны лесных экосистем

Это третий, заключительный вопрос на котором я остановлюсь. Также как и два предыдущих он требует политического решения.

Потенциальные возможности развития лесного сектора любой страны прямо связаны с наличием древесного сырья и уровнем его использования. Сравнительный анализ данных, характеризующих состояние лесов и интенсивность лесопользования в странах Европы, позволяет отметить следующее:

  • общий запас древесины в лесах Украины оценивается в — 1.7 млрд.кбм. По этому показателю она входит в шестерку самых крупных стран Европы и сравнима с Польшей и Финляндией;
  • по среднему запасу лесов (185 кбм/га) Украина опережает такие страны, как Финляндия, Швеция, Дания, Болгария, Италия, Эстония, Латвия, Венгрия. Средние запасы в лесах Госкомлесхоза выше, чем в Литве и Франции;
  • интенсивность лесопользования, определяемая по степени использования текущего прироста и про центу ежегодной вырубки растущего запаса в Украине одна из самых низких в Европе. В течении года здесь вырубается только 0.7% растущего запаса, в то время как в Швейцарии ежегодный объем рубки составляет 1.9% растущего запаса, Чехии — 2.4%, Финляндии — 2.8%, Англии и Бельгии 3 и 3.1 % соответственно. Степень использования текущего прироста в большинстве стран Европы находится в диапазоне 45-75%. В Украине данный показатель не определяется, но по экспертным оценкам находится в диапазоне 25-30%.
  • по объему заготовки древесины с гектара лесной площади (около 1 кбм/га) Украина занимает одно из последних мест в Европе. В Польше, Литве, Латвии рубят в три, в Германии в четыре, в Австрии, Чехии, Швейцарии в пять-шесть раз больше.

Крайне низкая интенсивность лесопользования в Украине объясняется политикой государства, которая во второй половине 20 века была направлена на увеличение площади и запасов лесов, резко сократившихся в связи с затяжными войнами и последующим восстановлением разрушенного хозяйства.

Основные инструменты данной политики:

  • плановое обеспечение потребностей УССР за счет древесины, заготавливаемой в других республиках СССР;
  • масштабное лесоразведение;
  • увеличение числа и площади лесов заповедников, национальных парков и других особо охраняемых территорий;
  • резкое возрастание доли лесов, отнесенных к категориям, в которых запрещено главное пользование;
  • увеличение возрастов рубок главного пользования.

За 35 лет (с 1956 по 1990 год), общая площадь лесов увеличилась на 2.4 млн.га, 47,6% лесов страны было исключено из главного пользования, при этом площадь особо охраняемых природных территорий возросла  до 0,9 млн га, в том числе на 0,3 млн.га за счет новых заповедников и национальных парков. Как результат, уменьшился объем, изменилась структура, значительно снизилась интенсивность лесопользования. Став в 1991 году суверенным государством и потеряв свободный доступ к лесным ресурсам России и Беларуси, Украина не изменила национальной политики по отношению к лесопользованию, что во многом объясняется резким снижением внутреннего потребления.

В середине 90-х годов, не смотря на то, что импорт древесины и продукции деревопереработки упал до незначимых величин, украинская древесина, заготавливаемая в ходе плановых рубок, не находила сбыта. На этом фоне, всеобщую поддержку получили многочисленные природоохранные инициативы, приведшие к созданию в период с 1991 по 2002 новых природоохранных объектов, в том числе заповедников на площади 2452 тыс.га, национальных и региональных парков – 984,5 тыс.га, заповедных урочищ и заказников – 467 тыс.га.

Данные таблицы позволяют оценить основные тенденции лесопользования в лесах Госкомлесхоза, по которым имеется относительно надежная статистическая’ информация. Анализируемый диапазон включает два периода, — советский (1978-1988) и украинский (1989 — 2002).

При не значительном изменении лесопокрытой площади, находящейся в постоянном пользовании предприятий Госкомлесхоза, с 1988 по 2002 год:

  • общий запас лесов вырос на 358 МЛН.кбм (+34,5%) и достиг 1 395 млн.кбм;
    • запас спелых насаждений увеличился более чем в два раза и достиг 233 млн.кбм;
    • средний запас на гектаре превысил 220 кбм и не значительно отличается от средних запасов спелых насаждений -254 кбм. В некоторых областях, средние запасы лесов равны If даже превышают запасы спелых насаждений;
  • несмотря на то, что в 90-х годах, значительные площади лесов, находившихся в ведении Госкомлесхоза, были переданы заповедникам и национальным паркам Министерства
  • окружающей среды и Администрации Президента, общая площадь заповедных территорий в лесах Госкомлесхоза значительно выросла, также как и доля лесов исключенных из эксплуатации, которая достигла 47,6%;
  • общий объем заготовки древесины упал на 3 млн.кбм, в основном за счет снижения объемов рубок ухода. У величилась доля древесины, заготавливаемой в ходе сплошных рубок, связных с прогрессирующим усыханием лесов (сплошные санитарные и лесовосстановительные рубки);
  • объем ежегодной заготовки с гектара лесопокрытой площади снизился с 2.2 до 1.7 кбм, а процент использования растущего запаса с 1,3 до 0,8%.

Приведенные факты свидетельствуют о значительном снижении интенсивности лесопользования, которое сопровождается прогрессирующем старением, снижением производительности и качества лесов. Следует заключить, что в условиях подъема экономики Украины в 2000 — 2004 годах, сопровождающегося значительным ростом спроса на лесопродукцию, есть все основания для пересмотра национальной лесной политики в области лесопользования. Первым шагом на этом пути, является определение потенциально возможного, не истощительного объема лесозаготовок.

Для оценки потенциально возможно уровня неистощительного лесопользования проведены много вариантные расчеты различных сценариев леспользования.

Выводы

  • Растущий запас в украинских лесах очень велик и сохраняется таковым на дальнейшую перспективу. Сохранение растущего запаса на сегодняшнем уровне снижает продуктивные возможности лесов в стране.
  • Текущий уровень лесозаготовок свидетельствует о неэффективном использовании лесных ресурсов, которые при должном управлении могут играть значительно большую роль в развитии Украины. Сохранение лесозаготовок на прежнем уровне приведёт, в конечном счете, к снижению прироста и продуктивности. Кроме того, сохранится неравномерное возрастное распределение.
  • В лесах Украины рубками главного пользования в целом можно заготавливать в течение последующего десятилетия не менее 12 млн. м3 древесины в год К этому следует прибавить 5-6 млн кубометров при рубках ухода. Неистощительный уровень заготовок по всем лесам Украины составит не менее 20 млн кубометров в год даже при сохранении текущих возрастов главного пользования.
  • Существующая система охраны лесных экосистем путем исключения их из расчета главного пользования себя изжила. Ее сохранение будет вести к все большим потерям и создаст многочисленные проблемы. Следует подумать о переходе к выделению и охране ключевых биотопов.
  • Требуют совершенствования подходы к формированию ПЗФ, расчету лесопользования. К ПЗФ следует отнести низкопродуктивные леса. Возраст рубок главного пользования является препятствием. Его надо снизить по меньшей мере на 20 лет. Увеличение объёмов лесозаготовок и сокращение оборотов рубки увеличит прирост и продуктивность лесов.
  • Актуальные задача лесного хозяйства — ориентация на выращивание пиловочника (повышение интенсивности уходов), а также развитие рынка низкокачественной, маломерной древесины (целлюлозно-бумажная, промышленность, механической деревопереработка биоэнергетика)

Добавить комментарий