Пропозиції УкрНДІЛГА щодо шляхів реформування лісового господарства України

Одним із головних організаційно-економічних положень функціонування лісового господарства в сучасних умовах є чітке встановлення орієнтирів, спрямованих на удосконалення виробничих відносин, визначення економічного і правового механізму реформування лісового господарства. Напрями реформування лісового господарства країни передбачають розвиток усіх ієрархічних рівнів управління лісовою галуззю, з урахуванням сучасних реалій і перспективних тенденцій розвитку суспільства, економіки країни і самого лісового господарства.

Наведемо основні положення щодо реформування лісового господарства, враховуючи відповідні завдання викладені у Коаліційній угоді, Програмі діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»:

  1. Збереження централізованої  системи управління лісового господарства.
  2. Удосконалення системи державного управління лісового господарства.
  3. Оптимізація організаційно-виробничої структури підприємств лісового господарства.
  4. Розробка концепції національної лісової політики та удосконалення планування лісового господарства.
  5. Удосконалення механізму фінансування лісового господарства.
  6. Удосконалення системи ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів.
  7. Забезпечення науково-експертної підтримки реформування лісового господарства.

1. Збереження централізованої  системи управління лісового господарства.

Система управління лісами та лісовим господарством, як в Україні, так і в європейських країнах, ґрунтується на тих обставинах, що виробничо-господарське регулювання галузі має не тільки адресний характер в особі конкретного споживача, а і в цілому сприяє задоволенню суспільних потреб незалежно від бажання і можливостей громадян країни в силу їх об’єктивної необхідності. Лісова галузь виконує переважно екологічні та природоохоронні функції, що відображено на законодавчому рівні в Лісовому кодексі України. Водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, рекреаційно-оздоровчі функції, які виконують ліси, задовольняють суспільні потреби всієї країні та глобально впливають на екологічну ситуацію за її межами. Невипадково, за активною участю і України, розробляється та узгоджується «Рамкова Конвенція по лісах Європи» (аналог європейської «Лісової конституції»). Україна є безпосереднім учасником всіх міжнародних конференцій на рівні міністрів країн щодо охорони і захисту лісів Європи та взяла на себе відповідні зобов’язання через приєднання до низькі конвенцій. Україна має й інші міжнародні зобов’язання щодо сталого управління лісами (зокрема, пов’язаних із Кіотським протоколом).

Майже у всіх розвинутих країнах світу існує вертикаль управління лісами на центральному та регіональному рівнях, враховуючи планування та фінансування лісового господарства. При цьому, особливого значення не має назва центрального органу управління (окреме міністерство лісового господарства або департамент, агенція, служба у складі інших міністерств) – спільної рисою для всіх європейських країн є дві взаємопов’язані задачі: формування ефективного ринкового механізму в лісовому господарстві і забезпечення діючого державного регулювання багатоцільового лісокористування і відтворення лісових ресурсів. Зазначимо, що лісова галузь України виконує лісогосподарські роботи та заходи відповідно до Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 рр., тобто, всі показники розвитку лісового господарства мають загальнодержавне значення.

2. Удосконалення системи державного управління лісового господарства.

Розвиток лісових відносин пов’язаний з подальшим удосконаленням структури державного управління лісового господарства. У зв’язку з цим, необхідно розробити механізм дотримання балансу інтересів суб’єктів управління та господарювання, оптимізувати організаційно-виробничу структуру лісового господарства згідно вимог ринкової економіки на всіх ієрархічних рівнях. На сучасному етапі розвитку суспільних і соціально-економічних відносин в країні необхідно зберегти переважно державну форму власності на ліси та централізовану систему управління лісового господарства. Розвиток приватного лісового господарства необхідно пов’язувати з особливостями і традиціями його ведення в різних регіонах. В Україні практично втрачено досвід ведення приватного лісового господарства, не сформовано відповідні правила державно-приватного партнерства. Існуючі лісові відносини в країні, зокрема, право власності на ліси врегульовано діючим Лісовим кодексом України. Вважаємо,  що у найближчій перспективі, перегляд прав власності на ліси (в т.ч. шляхом приватизації лісогосподарських підприємств) є неприпустимим і може призвести до руйнації системи екологічної безпеки країни, враховуючи глобальну роль лісів і численні міжнародні зобов’язання України в сфері природокористування та охорони навколишнього середовища.    

В той же час, розвиток лісових економічних відносин ставить питання щодо поетапного реформування системи управління державних лісів. Тому, необхідно провести реформу в межах діючої організаційно-виробничої структури галузі та готувати передумови для глибокого реформування лісового господарства, що і передбачено Коаліційною Угодою  (2015-2016 рр.). Зазначимо, що досвід реформування системи управління лісового господарства країн Центральної та Східної Європи (Польщі, Чехії, Словаччини, Литви, Латвії тощо) свідчить про відсутність самостійного органу управління лісовим господарством у жодній з них. Централізоване управління лісовою галуззю здійснюється, як правило, через відповідні підрозділи (департаменти, відділи тощо) у складі профільних міністерств (переважно — це Міністерства охорони навколишнього середовища та сільського господарства), які виконують наглядові та контрольні функції і є керівними організаціями. Управління державними лісами по всій території зазначених країн забезпечується національними і  регіональними лісовими управліннями та державними лісогосподарськими підприємствами. При цьому, державні лісогосподарські підприємства здійснюють управління лісовим фондом певної території та  виконують господарські функції із залученням приватних структур. Навіть, якщо господарські функції у державних лісах виконують окремі лісогосподарські об’єднання, то вони все одно підпорядковуються зазначеним вище відповідним центральним органам управління або діють від їх імені.

Таким чином, розмежування контрольних та господарських  функцій в державних органах управління лісового господарства не тотожно розділенню  його організаційно-виробничої структури на окремі самостійні підрозділи. Виконання  функцій державного і господарського управління передбачає чіткий розподіл повноважень, прав та відповідальності між суб’єктами управління та господарювання виключно на законодавчій основі. У відповідності до п 5.1 Коаліційної Угоди щодо розділення функцій у сфері лісового господарства необхідно дотримуватися європейських принципів пріоритетності функцій над організаційною структурою управління. В цьому зв’язку зазначимо, що у даний час Державне агентство лісових ресурсів України (ДАЛРУ) функціонує при Міністерстві аграрної політики та продовольства України (спрямування і координація діяльності ДАЛРУ через Міністра). Більше того, з 2015 року ДАЛРУ певною мірою позбавлено фінансової незалежності – є розпорядником кредитів другого рівня. Таким чином, Мінагрополітики є керівним органом виконавчої влади, що виконуватиме наглядові та контрольні функції у сфері лісового господарства на центральному та територіальному рівнях. До речі, в якості  наглядового органу та керуючої організації може бути і Мінприроди, що більш органічно для структур пов’язаних з природокористуванням та охороною навколишнього середовища,  функції яких закріплено у Лісовому Кодексі України. Нагадаємо,  що відповідно до статті 29 Лісового кодексу України, широкі повноваження з нагляду та контролю у сфері лісового господарства надані саме Міністерству екології та природних ресурсів України. ДАЛРУ та його територіальні органи здійснюють управління державними лісами згідно вимог статті 28 Лісового кодексу України (зазначені функції практично не відрізняються від подібних у європейських країнах). Безпосередньо управління лісовим фондом в державних лісах на певній території здійснюється державними підприємствами лісового господарства України. При цьому, значна кількість підприємств вже перейшла на європейські моделі виконання робіт із залученням суб’єктів підприємницької діяльності. Тобто, і на цьому рівні спостерігається розділення управлінських  та господарських функцій. Таким чином, можна констатувати, що на даний час ДАЛРУ не є самостійним керуючим органом у галузі лісового господарства і за всіма формальними ознаками достатньо наближена до європейських стандартів державного управління лісами, де головним вважається нагляд за дотриманням лісового законодавства.  

Наступна фаза реформ, відповідно до п.5.2 Коаліційної угоди (І квартал 2016 р.) передбачає кардинальну зміну системи державного управління лісового господарства, а саме створення на базі існуючих державних лісогосподарських підприємств єдиної державної лісогосподарської структури (за досвідом Польщі). Для її реалізації у 2016 році необхідно протягом 2015 року розробити та ухвалити низку суттєвих змін у чинному законодавстві країни (зокрема, у Бюджетному та Податковому кодексах). Нагадаємо, що за досвідом Польщі, необхідно створити спеціальний лісовий бюджет з метою фінансування лісового господарства України.  В той же час, створення позабюджетних фондів в Україні заборонено законодавством. Таким чином, виконання п.5.2 Коаліційної угоди потребує створення нових управлінських структур на центральному і територіальному рівнях і оптимізувати організаційно-виробничу структуру підприємств лісового господарства (розглянуто у пункті 3 цього документу — оптимізація організаційно-виробничої структури підприємств лісового господарства). Проте, перш за все, необхідно вирішити  питання фінансування лісового господарства через єдину державну лісогосподарську структуру шляхом створення спеціального лісового бюджету, що потребує суттєвих змін чинного законодавства. Більш детально питання фінансування, фіскальної політики та доцільності введення експортного мита на необроблену деревину (п.5.3 Коаліційної угоди) розглянуто у пункті 5 цього документу (Удосконалення механізму фінансування лісового господарства).

Таким чином, можна вважати, що перший етап реформування лісового господарства, відповідно до положень Коаліційної угоди (2015 р.), вже частково реалізується, проте потребує організаційних змін та розробки низки нормативних документів. Основними слід вважати наступні:

— регламентація взаємовідносин ДАЛРУ (на даний час центрального органу виконавчої влади у сфері лісового господарства) та Мінагропрому (як наглядового органу та керуючої організації). Контрольні функції виконуватиме Державна інспекція сільського господарства України, яку необхідно трансформувати в Державну інспекцію сільського та лісового господарства України (це також потребує розробки відповідного нормативного документу);

— суттєве скорочення територіальних органів управління лісового господарства шляхом створення міжобласних територіальних управлінь лісового та мисливського господарства (у кількості 10-12). За таких умов необхідна розробка нормативного документу, який би чітко визначав функції зазначених територіальних органів та регламентував їх взаємовідносини з державними лісогосподарськими підприємствами. Взаємодія між управлінськими та господарськими суб’єктами будуватиметься на договірних засадах, як в ряді європейських країн, тобто не на адміністративній, а на економіко-правовій основі. За договорами показники державної та регіональних програм розвитку лісового господарства доводяться через територіальні органи управління, які здійснюють контроль за їх виконанням, разом з іншими контрольними функціями щодо використання лісових ресурсів в межах своєї компетенції;

— на рівні державних підприємств УкрНДІЛГА розроблено пакет нормативних документів щодо розділення управлінських та господарських функцій на основі залучення до виконання лісогосподарських робіт суб’єктів підприємницької діяльності. Проте, документацію необхідно переглянути і привести у відповідність згідно змін в чинному законодавстві.

Реалізація другого етапу реформ (2016 р.) є більш проблематичною, враховуючи соціально-економічну  ситуацію в країні, що не сприятиме змінам Бюджетного та Податкового Кодексів по відношенню виключно для лісового господарства. Тому, виходячи з реалій сьогодення та в умовах адміністративної реформи в країні, що передбачає суттєве скорочення кількості державних органів управління, слід орієнтуватися на діючу систему управління лісами, зі змінами передбаченими першим етапом реформ.  Головне завдання при цьому – не втратити керованість лісової галузі та зберегти централізовану систему управління лісового господарства на всіх ієрархічних рівнях, незалежно від статусу ДАЛРУ та його назви в органах виконавчої влади (до речі, у Польщі функціонує Національний державний холдинг державних лісів, підпорядкований Міністерству навколишнього середовища).

Удосконалення системи державного управління лісового господарства передбачає подолання корупційних ризиків у галузі (розмежування влади та бізнесу в системі управління, проведення люстрації відповідного до чинного законодавства, усунення неправомірного впливу на керівників лісогосподарських підприємств), зміни у законодавстві щодо зниження адміністративного тиску на лісогосподарські підприємства, запровадження комп’ютеризації документообігу, обмеження кількості перевірок контролюючих органів, усунення браку прозорості  у діяльності органів лісового господарства та поліпшенні умов доступу громадськості до інформації щодо лісового сектору, удосконалення системи контролю за використанням державного майна з метою недопущення одержання прихованих прибутків керівними органами або їх сприяння іншим особам, дотримання законодавства щодо державних закупівель у діяльності лісогосподарських підприємств.  

З метою залучення громадськості до участі в управлінні та контролю за діяльністю лісової галузі державним органам управління країни потрібно забезпечити впровадження європейських стандартів доступу й відкритості в функціонуванні Інтернет-ресурсів ДАЛРУ та його регіональних підрозділів. Для реалізації цього завдання необхідно створити уніфікований офіційний веб-портал системи ДАЛРУ, інтегрований з веб-порталами територіальних органів управління лісового та мисливського господарства, іншими інтернет-ресурсами громадських організацій, інформаційними серверами та соціальними мережами.   Надати вільний доступ  користувачам уніфікованого веб-порталу ДАЛРУ до поточної інформації про стан лісової галузі, в т.ч. картографічної та мультимедійної та можливості обговорень перед прийняттям нормативних, законодавчих та інших рішень, пов’язаних з діяльністю лісового сектору країни в цілому та в окремих регіонах. Використання сучасних комунікаційних технологій сприятиме екологічному вихованню населення, провадженню еколого–просвітницької діяльності, інформування громадськості про стан лісового господарства.

3. Оптимізація організаційно-виробничої структури підприємств лісового господарства.

Існуюча на даний час організаційно-виробнича структура галузі “обласне управління – держлісгосп – лісництво”, яка була сформована ще за часів колишнього Радянського Союзу не відповідає сучасним вимогам.

Перехід на ринкові форми господарювання, а саме залучення суб’єктів підприємницької діяльності для виконання лісогосподарських робіт (що набуло широко впровадження майже у всіх регіонах України), потребує ліквідації адміністративних надбудов, які виявилися зайвими. Нераціонально з управлінської та економічної точок зору, утримувати сумарний великий штат адміністративного персоналу лісгоспу і лісництва при скороченні чисельності постійних робітників та технічних засобів виробництва. Таким чином, оптимізація організаційно-виробничої структури підприємств лісового господарства передбачає створення лісогосподарського підприємства на рівні певного району (укрупнених районних або міжрайонних лісництв) із суттєвим скороченням апарату управління. При цьому існуючі на сьогодні лісництва трансформуються в майстерські (ділянкові) одиниці з відповідним кадровим забезпеченням.

За попередніми розрахунками УкрНДІЛГА, така організаційна трансформація дозволить значно скоротити накладні витрати підприємств, покращити управління виробництвом, ліквідуючи проміжні адміністративні надбудови. Оптимізацію організаційної структури слід почати з лісгоспів степової зони, враховуючи незначну площу цих підприємств і некомпактне розташування лісових ділянок.

Правовою підставою удосконалення державного управління і господарювання в лісовому господарстві в межах певних адміністративно-територіальних одиниць (районів) є норма Лісового Кодексу, яка визначає повноваження відповідних органів виконавчої влади на рівні областей, щодо надання у постійне користування для ведення лісового господарства земельних лісових ділянок, що перебувають у державній власності (ст. 31 Лісового кодексу України).

Приклад Польщі переконливо свідчить про доцільність оптимізації організаційно-виробничої структури підприємств лісового господарства України. У Польщі (9 млн. га лісовкритої площі) в результаті організаційної трансформації функціонують 17 регіональних дирекцій, 428 лісових районів та 5580 лісових обходів. В державних лісах у 1990 році працювало 130 тис. чол., а в 2005 році – 26 тис. чол. При цьому значно покращились лісівничі та економічні показники ведення лісового господарства.

Оптимізація організаційно-виробничої структури повинна бути проведена на підставі впровадження сучасних інформаційних технологій, які передбачають інформаційне забезпечення ведення лісового господарства на основі електронного документообігу на рівні лісогосподарських підприємств. Для вирішення проблеми нераціонального використання лісів, що обумовлено нелегальними лісозаготівлями та тіньовим бізнесом необхідно законодавчо зобов’язати лісогосподарські підприємства всіх форм власності долучитись до розширеної державної системи обліку деревини, яка передбачає документоване засвідчення легальності походження деревини та виробів з неї. Це завдання можливо реалізувати у межах запровадження електронного обліку всієї заготовленої деревини незалежно від форми власності на лісові ділянки (державна, комунальна або приватна).

Оптимізація організаційно-виробничої структури підприємств повинна враховувати наявність деревообробного виробництва як у лісовому господарстві, так і в інших галузях економіки, включаючи її приватний сектор. Деревообробні виробництва можуть функціонувати в складі державних лісогосподарських підприємств, самостійно як державні підприємства, так і на приватній основі.

Для лісоресурсних регіонів, зокрема Полісся України, доцільніше зберегти в державних лісгоспах єдину виробничо-технічну та ресурсну базу з метою підвищення комплексності лісокористування. Якщо лісгоспи направляють на переробку у власні деревообробні цеха низькотоварну деревину, яка не має попиту з боку інших лісопереробників, або деревину навіть високої якості, що придбана на рівних з іншими покупцями конкурентних умовах, не має бути ніяких ґрунтовних заперечень цьому процесу. В окремих європейських країнах державні лісогосподарські підприємства також володіють деревопереробними потужностями і певну частку заготовленої деревини переробляють самотужки, що не заважає лісогосподарській галузі цієї країни бути адаптованою до ринкових відносин.

Організаційні перетворення стосовно деревопереробного виробництва у державних підприємствах лісового господарства (особливо коли йдеться про відокремлення деревообробного сектору від лісового господарства шляхом створення самостійних підприємств з різними формами власності) не повинно стати самоціллю, критерієм для вибору організаційних форм має бути ефективність функціонування виробництва.

4. Розробка концепції національної лісової політики та удосконалення планування лісового господарства

Потрібен принципово новий загальнодержавний підхід при розробці стратегічних планів ведення лісового господарства України. Для цього необхідно розробити програмний документ системного характеру, в якому визначатимуться основні напрями комплексного вирішення проблем лісового сектору, тобто охорони довкілля, розвитку лісового господарства, лісової промисловості, природокористування, науки, освіти, культурних і виховних цінностей та ін. При цьому важливе значення матиме визначення міжгалузевих зв’язків, їх оптимальні параметри, механізм реалізації стратегії розвитку в кожній галузі та міжгалузевих відносин. Таким узагальнюючим концептуальним, правовим та господарським документом загальнодержавного значення, в якому відображатимуться політичні, економічні, соціальні і екологічні положення стратегії розвитку лісового господарства України на наступні 15-20 років, має стати Національна лісова політика. Ця лісова політика повинна забезпечувати екосистемний підхід при управлінні лісовими ресурсами та лісокористування, демократичність та прозорість управлінських рішень. Обов’язковими елементами в цій роботі є зв’язок з громадськістю,  широке використання комунікаційних технологій та прийняття після обговорень та дискусій політичного документу, який би чітко окреслював стратегічні напрямки лісової політики України. Національна лісова політика повинна враховувати рекомендації останніх міжнародних конвенцій з проблем охорони довкілля, в яких Україна брала участь, та базуватись на відповідно змінених нормативно-законодавчих засадах держави. При цьому вона повинна визначати винятково важливу роль українських лісів не тільки в економіці держави, а й в стабілізації навколишнього середовища. 

При управлінні лісовим господарством, в якості суспільного блага,  головною метою лісової політики є забезпечення реалізації суспільних інтересів (власників лісів, користувачів лісових ресурсів та громадськості). Тому, планова діяльність державних органів управління  лісової галузі на всіх рівнях (країна, регіони, підприємства) має бути спрямована, насамперед, на підвищення економічних, екологічних та соціальних благ для всього суспільства, а не лише підвідомчих підприємств. В цьому зв’язку, змінюється парадигма  цілей лісової політики держави — від вузько відомчих інтересів з підвищення результативних показників діяльності її структур до міжгалузевого та суспільного підходу щодо зростання добробуту місцевих громад та територій. 

Відповідно, мають зазнати суттєвих змін методологія та методи планової роботи на всіх рівнях управління лісового господарства. Це стосується,  насамперед, оціночних параметрів ефективності діяльності лісогосподарських підприємств та статистичної звітності. Остання має наблизитись до міжнародних стандартів, а також доповнюється показниками, які відображають вплив лісового господарства на життєдіяльність територіальних громад, екологію регіонів та бізнес (енергетичний, рекреаційний, з деревообробки, переробки недеревних ресурсів тощо). Таким чином, головним завданням лісової політики має бути забезпечення конкурентоздатності лісової галузі з одночасним покращенням добробуту місцевих громад.

Складовою частиною лісової політики держави має бути розробка стратегічної програми розвитку мисливського господарства країни та стратегій сталого багатофункціонального розвитку мисливського господарства для кожної природнокліматичної  зони України (або області).

Зараз в країні відсутня затверджена на урядовому рівні концепція «Національної лісової політики». Аналогічні Національні програми існують майже у всіх європейських країнах. За рекомендаціями Всесвітнього банку щодо інституціональних перетворень у лісовому секторі,  Національна лісова політика країн Європи повинна розроблятися на рівні прем’єр-міністрів, міністрів лісового господарства, сільського господарства, охорони довкілля, парламентарів, голів муніципальних адміністрацій і затверджується урядами держав. Затвердження такого документу дасть можливість лісовій галузі планомірно і системно вирішувати правові, управлінські, організаційні, фінансово-економічні та інші питання на засадах екологічно-орієнтованого лісівництва і не бути заручниками політичної ситуації в країні.   

При складанні перспективних (стратегічних) планів ведення лісового господарства на всіх рівнях управління галуззю підвищується значущість достовірності лісовпорядкувальної інформації про стан лісів. З метою отримання об’єктивної вхідної інформації щодо стану та динаміки лісових ресурсів необхідно  забезпечити поступове доповнення практики безперервного лісовпорядкування  методами національної (вибірково-статистичної) інвентаризації лісів. Дані національної інвентаризації лісів наряду з дослідженнями стану та перспектив економічного розвитку лісового сектору у більшості зарубіжних країн є інформаційною основою для розробки лісової політики та управління лісами на державному рівні. Для реалізації цього напряму реформування лісовпорядкувальної діяльності  в країні необхідні зміни в лісовому законодавстві.

З метою покращення якості планування діяльності лісової галузі необхідно залучення сучасних геоінформаційних систем (отримання тематичних електронних мап: географічних, ґрунтових, рослинних, адміністративних тощо). Їх застосування дозволить прогнозувати динаміку лісового фонду за різними сценаріями організації ведення лісового господарства на всіх рівнях управління (імітаційне моделювання) і сприятимуть процесу забезпечення стійкого управління лісами.

В Україні,  внаслідок відмінностей географічних та екологічних умов ведення лісового господарства, стратегічне планування діяльності галузі має здійснюватись за природно-кліматичними зонами (Карпати, Полісся, Лісостеп, Крим).  Відповідно до цього, при визначенні регіональної лісової політики має відбуватися диференціація у формуванні довгострокових цілей управління, підходів до ведення лісового господарства. При цьому, важливою складовою стратегічних планів розвитку ведення лісового господарства в регіонах  України має стати  планування заходів пов’язаних із змінами клімату та розвитку лісової біоенергетики.

5. Удосконалення механізму фінансування лісового господарства.

 В Україні  система фінансування і фіскальна політика в лісовому господарстві повинні стимулювати господарську діяльність державних підприємств. Основу фінансової системи, яка забезпечує відтворення лісових ресурсів, повинні складати платежі за лісові ресурси, що утворюють лісовий дохід. Діючий Лісовий кодекс України передбачає платний характер користування лісовими ресурсами і ділянками лісового фонду.

Платежі за лісові ресурси необхідно встановлювати з врахуванням методів державного регулювання та ринкового ціноутворення. Науково-обґрунтованою базою вдосконалення методів фінансування галузі, які будуються на основі платежів за лісові ресурси, повинні стати економічні нормативи. Нормативне фінансування забезпечує рівні умови господарювання. Для цього потрібно впровадити механізм ціноутворення, що формується на основі повної нормативної собівартості із врахуванням споживчої вартості лісової продукції. Нормативна собівартість має визначатись директивно, виходячи з нормативів прямих витрат на лісовирощування за переліком лісогосподарських робіт, встановлених законодавчім шляхом. Таким чином, на певному державному рівні  затверджується єдиний склад, структура і класифікація витрат. На засадах нормативної собівартості формуються мінімальні рівні цін. Фактичні ціни будуть складатися на підставі ринкового попиту та пропозиції, але вони не можуть бути нижче мінімального рівня, який розраховується на основі нормативної собівартості. Отже, нормативна собівартість лісової продукції (яка за економічним змістом є по суті попневою платою, проте, економічно обґрунтованою, а не директивно встановленою) повинна виконувати функції рентних платежів і надходити до бюджету держави, як власника лісових ресурсів. Інші отримані кошти (понад нормативної собівартості) повинні прирівнюватися до бюджетних коштів і виконувати функції платежів відтворювального характеру  для фінансування лісогосподарської діяльності та надходити  безпосередньо до державних лісогосподарських підприємств. УкрНДІЛГА розроблено Методичні рекомендації щодо розробки економічних нормативів у лісовому господарстві та складено відповідні нормативи витрат на проведення лісогосподарських робіт та заходів. Проте, вони потребують перегляду у зв’язку із макроекономічним змінами в країні за останні роки.

Однією із основних цілей удосконалення фінансової системи  лісової галузі є задоволення потреб підприємств лісового господарства у власних грошових ресурсах. Останнє безперечно  стосується, в першу чергу, підприємств лісозабезпечених регіонів, зокрема, зони Полісся. На сьогоднішній день двоканальне фінансування лісового господарства за рахунок бюджетних асигнувань та власних коштів підприємств в зазначених регіонах в своїй більшості перетворюється на одноканальне – за рахунок власної діяльності. Тому, збільшення доходності державних підприємств забезпечить своєчасне та якісне виконання необхідних лісогосподарських робіт та заходів виключно за рахунок власних коштів і дозволить органам державного управління лісової галузі спрямувати бюджетні кошти в регіони з низьким рівнем лісистості.

 Необхідно застосовувати практику європейських країн щодо бюджетного фінансування за природно-зональним розташуванням підприємств галузі стосовно окремих функцій з ведення лісового господарства, перелік яких закріпити законодавчо.

Доцільним є поступовий перехід в регіонах з несприятливими природно-кліматичними умовами для ведення лісового господарства  від державного бюджетного до фондового фінансування. Фонди повинні бути виключно цільовими.    Джерелами їх наповнення можуть бути кошти, отримані за різними варіантами (механізмами) обов’язкових та благодійних платежів:

— відрахування певних відсотків від реалізації круглих лісоматеріалів та виробів з деревини;

— відрахування певних відсотків від вартості лісового майна;

— справляння спеціального податку на продаж продукції, що виготовлена з деревини.

За розрахунками лабораторії економіки лісового господарства УкрНДІЛГА, найбільш доцільним в сучасних умовах функціонування лісової галузі, є варіант створення спеціального Лісового фонду за рахунок нормативних відрахувань коштів від реалізації лісової продукції підприємств лісоресурсних регіонів. Розрахунки переконливо свідчать про можливість самофінансування лісової галузі за умов дотримання наступного: у лісоресурсних регіонах необхідно ввести норматив відрахувань коштів, що отримуються підприємствами від реалізації лісогосподарської продукції, на рівні до15% в залежності від регіональних особливостей лісозабезпечення. Такий норматив відрахувань є необтяжливим для лісгоспів згаданих регіонів, а питома вага загальних витрат на ведення лісового господарства в сумі коштів від реалізації продукції знаходиться на рівні 40-48%. Такий відсоток загальних відрахувань (до 50%) узгоджується з нормативною собівартістю лісової продукції та відповідає рівню таксової вартості в ринковій ціні лісопродукції у розвинутих країнах світу.

Кошти спеціального фонду, окрім фінансування діяльності державних лісогосподарських підприємств, розташованих у регіонах з невеликою лісистістю, наукових установ та проектних організацій, можуть також використовуватись й  на  підтримку приватних лісовласників.  Кошти фонду можуть,  у рамках заходів з економічного стимулювання обсягів лісорозведення, частково компенсувати приватним лісовласникам вартість закуплених саджанців,  витрат на захист лісу від тварин, створення лісових культур, проведення рубок догляду в новостворених насадженнях, будівництво та поліпшення лісових шляхів.

Таким чином, на законодавчому рівні необхідно розглянути комплекс заходів щодо акумулювання фінансових ресурсів і створення умов для формування спеціального фонду фінансування лісогосподарської діяльності (подібно до лісового бюджету Польщі). Це дозволить ефективно планувати доходи та видатки лісового господарства, визначати фінансові дотації підприємствам, в першу чергу, малолісних (степових) регіонів. Створення спеціального лісового фонду в країні дозволить впроваджувати принципи самофінансування галузі при виконанні лісогосподарських робіт, залишаючи за державним бюджетом (як в розвинутих країнах світу) фінансування виключно суспільно значущих заходів (благ) з лісового господарства (охорона лісу від пожеж і захист від шкідників та хвороб; боротьба з ерозією ґрунтів; управління природно-заповідним фондом; інвентаризація лісів; освіта та наука).

Важливою складовою фінансової системи лісової галузі є митно-тарифне регулювання. Надходження від зовнішньоекономічної діяльності підприємств лісового господарства (експорту деревини) дозволяють в значній мірі покривати витрати на проведення лісогосподарських робіт. Проте, проблему підтримки вітчизняного товаровиробника в сфері промислового споживання деревних ресурсів намагаються вирішити виключно адміністративними методами. Ці методи передбачають заборону певних видів господарської діяльності для однієї із сторін (зокрема, експорту для підприємств лісового господарства, які також є вітчизняними товаровиробниками) та максимальне сприяння в роботі окремим крупним підприємствам-споживачам деревини. Таким чином, здійснюватиметься концентрація лісових ресурсів у зазначених споживачах деревини і в країні фактично монополізуватиметься ринок деревини. Однак існують більш цивілізовані й апробовані адміністративно-ринкові регулятори підтримки вітчизняних споживачів деревини, які повинні бути задіяні в країні. При експорті деревини необхідно застосовувати заходи державного регулювання – впровадження відповідних митних тарифів, податків, квотування постачання деревини на зовнішній ринок та відомі ринкові інструменти з реалізацією лісопродукції на біржових торгах та аукціонах із залученням усіх зацікавлених суб’єктів господарювання, в тому числі й іноземних. Для цього задіяти механізм біржової торгівлі, визначив зрозумілий та справедливий порядок укладання контрактів із закордонними покупцями.

З метою удосконалення механізму продажу необробленої деревини законодавчо задіяти інші (крім щоквартального аукціону з реалізації необробленої деревини на внутрішній ринок на рівні обласних управлінь) додаткові ринкові механізми продажу деревини:

—  біржову торгівлю деревиною на експорт;

— електронні аукціони: на великі об’єми деревини (проводити 2 рази на рік), на невеликі об’єми (проводити щомісяця);

— довгострокові (3-5 років) та короткострокові (1-2 роки) контракти з великими лісозаготівельними компаніями з щорічним переглядом цін на деревину.

При цьому слід враховувати і той факт, що Україна в 2008 році стала членом СОТ, де загальні правила експорту та імпорту деревини у країнах-членах СОТ регулюються переважно положеннями ГАТТ. Таким чином, потрібно удосконалити законодавчі, організаційні та економічні умови для міжгалузевої взаємодії лісового господарства та лісопромислового комплексу країни в контексті зовнішньоекономічної діяльності.

6. Удосконалення системи ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів.

Одним з головних завдань реформування лісової галузі є збереження та нарощування лісівничо-екологічного потенціалу лісів України, що передбачає:

—   забезпечення екологічно орієнтованого ведення лісового господарства та комплексного використання лісових ресурсів з урахуванням зменшення обсягів суцільних рубок, впровадження природоохоронних технологій, розширення обсягів проведення поступових та вибіркових систем головних рубок, стимулювання заходів, спрямованих на активізацію природного поновлення, перехід до ландшафтного (водозбірного) принципу лісокористування та програмно-цільових методів лісовирощування, заміну хімічних методів лісозахисту на біологічні;

—   здійснення лісогосподарських заходів з урахуванням регіональних еколого-економічних та соціальних особливостей, зокрема запровадження технології проведення гірських лісозаготівель на основі використання природозберігаючих систем машин та механізмів, заміни похідних ялинників на корінні деревостани, виконання робіт з реабілітації лісів на радіоактивно забруднених територіях, проведення постійного радіологічного моніторингу, створення та вирощування стійких до екстремальних природних умов лісових біогеоценозів;

—   розвиток лісової інфраструктури (дороги, мости, підпірні стінки, гідротехнічні споруди тощо);

—   покращення наукового та кадрового забезпечення розвитку лісового господарства;

—   удосконалення системи інвентаризації та моніторингу стану лісів на основі геоінформаційних технологій;

— підтримка процесу незалежної добровільної лісової сертифікації, розширення площі сертифікованих лісів;

— створення лісів в рамках програм щодо зменшення ризику глобальної зміни клімату згідно з механізмами Кіотського протоколу та схемами зелених інвестицій;

—   удосконалення системи інформаційного забезпечення лісового господарства;

— застосування сучасних технологій боротьби з лісовими пожежами, особливо на стадії їх попередження;

—   оптимізацію території об’єктів природно-заповідного фонду на землях лісового фонду;

—   розширення захисного лісорозведення з метою формування стійких лісоаграрних ландшафтів;

—   збереження біологічного різноманіття лісів на всіх рівнях (від генетичного до ландшафтного), розвиток системи малих охоронних територій -заказників, урочищ та об’єктів збереження генофонду;

—   створення біоенергетичних плантацій швидкорослих деревних порід для зниження рівня енергетичної залежності держави, а також отримання в короткий термін деревної сировини, що задовольнятиме потреби меблевої, целюлозно-паперової та будівельної промисловості;

—   гармонізацію національних   стандартів   у   сфері   лісового господарства з відповідними міжнародними стандартами.

  • Забезпечення науково-експертної підтримки реформування лісового господарства.

Реформування лісового господарства має спиратися на кращі приклади моделей удосконалення лісоуправління та систему науково обґрунтованих заходів.

Заключення.

Лісове господарство, як галузь матеріального виробництва, є частиною соціально-економічної системи, що склалася в результаті створення нової держави. Тому, говорячи про реформи в галузі, аналізуючи діючий управлінський та організаційно-економічний механізм у лісовому господарстві, слід мати на увазі, що неможливо змінити частину системи, не змінивши при цьому саму систему. Виходячи з цього, не можна розглядати лісову галузь ізольовано, як замкнуту відомчу систему, властиву до саморегуляції, не враховуючи впливу зовнішніх (по відношенню до неї) соціально-економічних факторів в Україні.

Проблема удосконалення державної політики у сфері лісокористування, лісовідновлення та збереження лісів охоплює широке коло правових, економічних, організаційних, фінансових, природоохоронних питань та потребує системного вирішення. Стратегія розвитку лісової галузі має бути гнучкою, час від часу переглядатися, адаптуючись до зміни нормативно-правових, соціально-економічних та екологічних умов як на рівні держави, так і враховуючи прогресивні світові тенденції розвитку. 

Удосконалення лісових економічних відносин та системи управління лісової галузі, що особливо актуально в умовах кризової економіки, потребує максимального використання внутрішніх (галузевих) резервів та розвитку нормативно-правової бази лісового господарства на макрорівні  під активним впливом галузевих інституцій. Поступовий перехід лісової галузі України на європейські стандарти ведення лісового господарства потребує проведення низки заходів з коригування лісової політики держави, удосконалення державного управління лісами, перспективного планування та фінансування лісогосподарської діяльності.    

Похожие записи

Добавить комментарий