М.Попков: Комментарии к проекту Указа Президента «Про вдосконалення системи ведення лісового господарства»

В проекте этого Указа Президента (Ющенко, 2005) есть некоторые положения, которые сегодня вновь поднимаются на щит, разработчиками очередного варианта стратегии. Публикую для истории. М.П.

проект

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

«Про вдосконалення системи ведення лісового господарства»

Название Указа не отражает его содержания. Под „системой ведения лесного хозяйства” лесоводы понимают комплекс мероприятий по возобновлению и выращиванию леса. Украинские лесники, часто используют понятие СИСТЕМА, отождествляя его с комплексом предприятий и организаций системы Госкомлесхоза или отраслью. Видимо, авторы проекта Указа пропустили предлог, подсознательно готовя Указ „«Про вдосконалення СИСТЕМИ и  ведення лісового господарства». В принципе ожидался Указ „ О совершенствовании  государственного управления лесами, повышении эффективности охраны лесных экосистем и использования лесных ресурсов”.

З метою забезпечення сталого розвитку і управління лісовим господарством, збільшення площі лісів держави, збереження біорізноманіття та невиснажливого лісокористування, задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах, створення більш сприятливих умов для розвитку підприємництва постановляю:

1. Кабінету Міністрів України, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним держадміністраціям:

1) до 1 листопада 2005 року забезпечити передачу до сфери управління Держкомлісгоспу лісів інших землекористувачів, міністерств і відомств;

Подобные перлы я воспринимаю, как проявление „комплекса унтер-офицерской вдовы”, характерного для научно-управленческой части отраслевой элиты, которая многие годы придумывает и, более того, законодательно закрепляет явные глупости, которые с течением времени бумерангом бъют по системе Госкомлесхоза. Вдумайтесь, за три месяца надо передать в сферу управления Госкомлесхоза,- леса заповедников и национальных парков Минприроды, аграрные леса 25 областей, военные леса, леса зоны отчуждения и многие другие. Это действо влечет за собой:

  • ликвидацию или передачу в Госкомлесхоз структур, управлявших этими лесами в различных Министерствах и ведомствах, что однозначно создаст массу новых непримиримых врагов Госкомлесхоза;
  • появление в составе СИСТЕМЫ более сотни новых, весьма специфичных структур, обеспечить профессиональное управление которыми нынешний штат Госкомлесхоза физически не в состоянии;
  • громадные проблемы с финансированием („аграриям” на ведение лесного хозяйства бюджет выделяет  в 3-4 раза меньше средств (в пересчете на 1 га), чем  Госкомлесхозу);
  • и т.д. и т.п, вплоть до необходимости расширения Зала Коллегий.

Не сомневаюсь в том, что данный пунк не будет реализован, даже если Президент подпишет Указ.

2) до 1 грудня 2005 року закріпити полезахисні лісові смуги за постійними землекористувачами або власниками земель;

Совершенно не ясно, какую смысловую нагрузку несет глагол „закріпити”? Передать в постоянное пользование? Приватизировать? Арендовать? В любом случае, разделив одну лесополосу между десятком хозяйственных субъектов, государство рискует ее потерять, так как не в состоянии контролировать поведение новых пользователей и собственников, которые скорее всего будут руководствоваться своими краткосрочными интересами. Кроме того, лесные полосы де юре находятся в коммунальной собственности, а следовательно их судьба находится в руках сельских советов.  Таким образом,  реально  существующую проблему лесных полос, нельзя разрешиться с помощью президентских Указов. Необходимо принятие соответствующего закона.

3) до 1 січня 2006 — року відновити в областях і районах агролісомеліоративні служби.

Декларация чистой воды. В каких областях и районах? Кем будет управлять новая служба? Каков ее статус? Служба создается при обладминистрациях или в составе Минагрополитики?

Особо отмечу, что 2 и 3 подпункты пункта 1 проекта Указа не имеют никакого отношения к лесному хозяйству. Они затрагивают проблемы агролесомелиорации, которые должны рассматриваться отдельно.

2. Кабінету Міністрів України:

1) протягом 2005 року:

— розробити і затвердити стратегію розвитку лісового господарства, Положення про Державну лісову і мисливську служби;

Приятно то, что авторы проекта Указа наконец-то признали, то, что несмотря на наличие „Государственной программы Леса Украины”, стратегии развития лесного хозяйства в стране нет. Это хорошо. Однако, они вновь пытаются воспользоваться опытом периода развитого социализма и первого десятилетия независимости, когда подобные „стратегии”, „концепции” и „программы”штамповались ежегодно. Все они остались на бумаге. Та же участь ждет и очередную „стратегию”, рожденную в недрах Кабмина, а по-сути, Госкомлесхоза. Это плохо.

Цивилизованный путь заключается в формировании Национальной лесной политики, которую нельзя написать „под одеялом”, так как она по определению разрабатывается не в интересах Госкомлесхоза, а в интересах нации. Разработка национальной лесной политики требует, как минимум, 12-18 месяцев напряженной работы с привлечением к ее выполнению всех заинтересованных сторон.

„Положение о государственной лесной и охотничьей службах”, до принятия Лесного Кодекса вряд ли будет утверждено. Хотелось бы знать, какие идеи наполнят это положение, так как без этого смысл данного пункта проекта Указа, — сплошной туман. Сомнительна целесообразность соединения в одной должности лесовода и охотника, хотя бы потому, что базис их деятельности различен: площадь охотничьих угодий в Украине многократно превышает площадь лесов. Еще более сомнительна идея создания двух разных государственных служб, осуществляющих свою деятельность на одной и той же территории. В большинстве стран считают, что лесовод отвечает за все, что делается в лесу, в том числе и за охотфауну, которая , по-сути, является одним из видов лесных ресурсов. Не могу вспомнить, есть ли где либо в мире государственная охотничья  или лесоводственно-охотничья служба. Не могу не отметиь, что создание любых государственно-охотничьих служб на основании Указа подписанного Ющенко, ратующего за зарпрет охоты, будет выглядеть оригинально.

—    підготувати та внести в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроект про внесення змін до діючого законодавства України для посилення відповідальності за лісопорушення.

1.Ответственность за лесонарушения должна быть прописана в Лесном Кодекс, со ссылкой на административное и уголовное право.

2. На рассмотрении Верховной Рады находятся законопроекты, направленные на усиление административной и уголовной ответственности за лесонарушения. Подать дополнительные законопроекты Нардепы и Госкомлесхоз (через Кабмин) могут и без Указа Президента.

3. Законодательство, предусматривающее ответственность за лесонарушения  в Украине не работает и дело тут не в строгости наказания.

  В целом этот пункт проекта Указа, — отписка.

2) до 1 липня 2006 року для забезпечення розширеного відтворення лісів та збільшення лісистості країни до 20 відсотків, вирішити питання цільового виділення земель під залісення, для цього законодавче врегулювати механізм надання земель і внести відповідні зміни у Державну програму «Ліси України» на період 2002-2015 роки;

Что значит „вирішити питання цільового виділення земель під залісення”? Каков должен быть механизм передачи земель? Кому передавать? На каких условиях? Какие изменения предполагается внести в программу „Леса Украины”?

Поднятый вопрос касается выделения земель для создания защитных насаждений и на прямую не связан с лесным хозяйством. Скорее всего, для его решения потребуется внесение корректив в действующее законодательство, прежде всего Земельный Кодекс и развивающие его правовые акты. Думаю, этот пунк вместе с подпунктами 2-3 пункта 1 должен быть вынесен в отдельный Указ.

Надо понимать, что государству нужны новые леса, не зависимо от того, кто их создаст, — предприятия Госкомлесхоза, агрофирмы или школьники. Важно, кто справится с задание быстрее, дешевле и качественнее.

Программа „Леса Украины”, — изначально пустой документ и никакие изменения ей не помогут. Думаю в скором будущем жизнь ее похоронит.

3) забезпечити підтримку прийняття в другому читанні нової редакції

Лісового кодексу України;

Общеизвестно, что законопроекты принимаются Народными Депутатами. Каким образом Кабмин может «підтримать» прнятие Кодекса, разработанного УкрНИИЛХА и Госкомлесхозом. Пригрозить Депутатам? Дать взятки?

Наивно думать, что Секретариат Президента пропустит подобный пункт Указа. Он призывает к оказанию давления на Верховную Раду, что прямо противоречит положению Конституции о независимости исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти.

4) передбачити у проектах законів України про Державний бюджет України 2006 і наступних років фінансування на:

-відновлення лісів у Степовій і Лісостеповій зонах, лісорозведення, утримання територій і об’єктів природно-заповідного фонду, охорону і захист лісів від пожеж, хвороб та шкідників, лісовпорядкування, інвентаризацію лісів і утримання державної лісової та мисливської охорони;

В настоящее время основное финансирование Госкомлесхоз получает по трем бюджетным статьям:

— ведение лесного хозяйства;

— создание защитных полос;

— содержание объектов ПЗФ.

Что не устраивает авторов Указа? Смысл потаенных желаний авторов не ясен еще и потому, что инвентаризация лесов в Украине еще не проводится (1), и государственной лесной и охотничьей охраны в Украине еще нет (2). Раздражает манера авторов использовать общеупотребительные термины, например, «инвентаризация», в эксклюзивном понимании Николая Максимовича …

-розвиток лісової науки та освіти, виховання та пропаганди екологічної культури (розвиток і підтримка шкільних лісництв, організація   та   проведення   заходів   з   лісорозведення   за   участю громадськості тощо);

Деньги на прикладные и фундаментальные лесные исследования бюджет выделяет и сейчас. Тешить себя надеждой, что в Госбюджете будут отдельными строками прописаны затраты на лесные школы и техникумы и пропаганду экологической культуры – могут только фантазеры.

Из розданного на  Коллегии варианта Указа пропали пункты 5) и 6). Видимо они засекречены… Шутка. На самом деле, пункт 5) «посилити ефективність здійснення контролю…» является образчиком чиновничьего словоблудия и изъят совершенно справедливо. Пункт 3) о «відокремленні деревообробки» и «формуванні прозорого ринку» вошли в пункт 8 в последней версии.

Вместе с тем, отмеченная ошибка в проекте Указа, яркое свидетельство качества его проработки…

7) вирішити в установленому порядку питання щодо забезпечення екологічно-орієнтованого ведення лісового господарства, зменшення обсягів суцільних рубок, заміни їх на поступові і вибіркові та оптимізації віків стиглості деревостанів, які зумовлюють невиснажливість лісокористування;

 Неужели без Указа Президента Госкомлесхоз не может решить ряд чисто лесоводственных вопросов, перечисленных в данном пункте. Зачем тогда он десятилетиями финансировал фактически одноименные  научно-исследовательские темы…

Другое дело, что в системе Госкомлесхоза руководство, отвечающее за лесную науку, научно-техническое управление – как заказчик, и УкрНИИЛХА – как исполнитель, — давно единая семья (семья по-итальянски – мафия), живущая по своим внутренним законам. Здесь исполнитель определяет направление исследований, здесь заказчик десятилетиями не востребует результаты работы, здесь все тесно связаны неформальными межличностными и экономическими связями, а также планами на будущее, здесь привычно  доят бюджет и отрасль, здесь без отдачи тратятся  миллионы, здесь рука руку моет… Впрочем,- молодцы ребята,- хорошо устроились…

Пункту 7 место в решениях Коллегии Госкомлесхоза, а не в Указе Президента. Если же Госкомлесхоз без Президента не может  принять элементарных решений в сфере лесоуправления, то зачем он вообще нужен?

8) вжити заходів у 2006-2008 роках щодо:

запровадження сертифікації лісів та введення в дію сертифікату походження лісопродукції;

Сертификация лесов – дело добровольное по определению. Не царское дело навязывать ее кому бы то ни было. Тем более, что далеко не все леса Украины могут быть сертифицированы по объективным причинам (1), кроме того,и остается неясным источник финансирования работ по сертификации (2).

Президент Кучма на «введення в дію сертифікату походження» давал 3 месяца. УкрНИИЛХА,  вдохновленный  Марчуком Ю.Н., брался выполнить эту работу в срок за 70 тыс. грн (см. комментарии к Указу Кучмы). Прошло более 1.5 лет. Конечно же результат нулевой. Кстати сама формулировка проблемы, свидетельствует о том, что никто в нее еще по настоящему не вник. Нужен ведь не сертификат происхождения, а механизм отслеживания цепочки поставок древесины. А это разные вещи…

-відокремлення деревообробки від лісогосподарської діяльності шляхом створення філій і юридичних осіб з можливістю наступної їх приватизації;

  1. В данном пункте речь идет не об отделении деревообработки от лесного хозяйства, а о структуризации и специализации производственных единиц, подчиненных Госкомлесхозу;
  2. Цех, как филиал лесхоза, мало отличается от цеха в составе лесхоза, разве что, повышенными накладными расходами;
  3. Любой филиал является юридическим лицом, в связи с этим фраза о создании «філій та юридичних осіб» оставляет желать лучшего.

Авторам Указа следовало бы задуматься над тем, чем вызвана необходимость разделения лесохозяйственной и деревообрабатывающей деятельности. Разобравшись в этом, они бы по иному подошли к решению проблемы. В данной редакции пункт подействует на независимых лесопереработчиков как красная тряпка на быка.

-формування прозорого ринку деревини шляхом проведення конкурсів і аукціонних торгів;

Интересно, какие „заходи” может „вжити” Кабмин для формирования прозорого ринку”? А почему собственно авторы Указа считают, что рынок древесины в Украине менее прозрачен, чем рынок метала, бензина или зерна?

Аукционные торги проводятся в Украине уже более 2 лет, в связи с чем перенос их проведения на 2006-2008 годы выглядит странно. Давно известно, что аукционы эффективны при реализации супер-качественных сортиментов, объем продаж которых редко превышает 1% от общего объема реализации. Рынок заготовленной древесины держится на договорных поставках, причем долгосрочных. Впрочем возможно авторы привычно заимствуют фразеологию россиян, которые используют аукционы при сдаче лесов в аренду. Если это так, то они опять пытаются сами себя (т.е. отрасль) высечь, так как переход к реализации леса на корню в любой форме гибелен для государственного  лесного хозяйства Украины.

В целом, пункт выглядит не продуманным.

-забезпечення прибутковості лісового господарства за рахунок зміни системи сплати лісового доходу, зменшення податкового навантаження та створення єдиного Державного бюджетного фонду фінансування лісового господарства;

Данный пункт прямо противоречит пункту 4 того же указа. Если с 2006 г. Лесное хозяйство должно стать прибыльным, то зачем ему бюджетное финансирование на 2006 и последующие годы.

Кроме того:

  1. Выражение „система сплати лісового доходу”, из лексикона разного рода «прохфессоров», которым лучше не злоупотреблять;
  2. Если авторы Указа намерены изменить систему платы за лесные ресурсы, то следует хотя бы намекнуть, в чем суть планируемых изменений;
  3. Для «зменшення податкового навантаження» на государственные лесные предприятия, следует вносить поправки в Налоговый Кодекс, а не давать указания Кабмину;
  4. Не ясно как можно обеспечить прибыльность лесного хозяйства за счет создания единого Государственного бюджетного фонда финансирования лесного хозяйства? Как эта идея согласуется с действующим бюджетным законодательством и пунктом 4) данного проекта Указа?

В целом очевидно, что авторы Указа просто фантазируют на заданную тему и слабо представляют пути реализации своих экономических предложений

-створення ринку послуг лісовому господарству з виконання основних лісогосподарських операцій (лісозаготівельних робіт, трелювання, вивезення деревини та догляду за лісом) суб’єктами всіх форм власності;

Как может Кабмин создать рынок услуг лесному хозяйству? Неужели сейчас его нет?  Как же тогда умудряются, к примеру, в Ивано-Франковской области не дожидаясь 2006 года, в отсутствии «рынка послуг», выполнять заготовительные и иные работы на основании договоров подряда с «субъектами всех форм собственности»? Объем подрядных работ растет практически во всех областях Украины,- это факт. Правда  в равнинной части он все еще остается незначительным.

Для того чтобы изменить ситуацию есть единственный путь, — приватизация лесозаготовительной техники и сокращение постоянных работников лесхозов, занятых лесозаготовками, с тем, чтобы они сформировали частные лесозаготовительные структуры. Если авторы проекта Указа имеют в виду нечто иное, — пусть скажут об этом внятно.

-розвитку в лісах рекреаційної та туристичної інфраструктури, еколого-просвітницької діяльності з метою задоволення потреб населення у відпочинку та надання відповідних послуг;

Что такое „розвиток в лісах … еколого-просвітницької діяльності” и чем он отличается от „розвитку виховання та пропаганди екологічної культури” (пункт 4)?

В целом пункт написан „для объема”. Кстати, авторам Указа полезно напомнить, что основой рекреационной и туристической инфраструктуры в лесах являются дороги, со строительством которых у нас большие проблемы.

В.Ющенко

Президент України

В заключение замечу:

  • содержание проекта Указа полностью соответствует профессиональному уровню его авторов;
  • проект Указа вряд ли оправдает ожидания Президента, Кабмина, общества и профессионалов, имеющих интересы в лесном секторе, в т.ч. и лесоводов;
  • не ясно, на решение каких проблем направлены действия, предусмотренные Указом.

Рождение и вынесение на Коллегию столь сырого и безидейного документа, видимо, является свидетельством стратегического выбора, сделанного руководством Госкомлесхоза, — «Надо всеми силами тянуть время и не допустить реформирования отрасли до начала предвыборной кампании. Ну а потом Президенту и Кабмину будет не до лесного хозяйства…»

В русле этой стратегии проект Указа замечательный.

М.Попков